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吴英姿:用程序思维破解政治与法治关系难题

更新时间:2022-07-03 12:21:14
作者: 吴英姿  

   内容提要:政治与法治是共生关系,二者的运行逻辑又有天然的紧张关系。中国法治道路深受政治的塑形和影响,形成了独具特色的政治运行机理。中国的法治理想是建设形式法治与实质法治高度统一的中国特色社会主义法治国家。形式法治与实质法治的轩轾集中反映为法治与政治的纠结。中国的现代化建设客观上要求将政治与法治有效地调和起来,既不能用政治废法治,也不能以法治废政治。习近平法治思想中关于程序法治的论述为其指明了思考的方向,即要学会运用程序思维和程序方法破解政治与法治的关系难题,实现党的领导与法治的高度统一。

  

   关 键 词:党的领导  形式法治  实质法治  程序法治  程序思维  Party's leadership  formal rule of law  substantive rule of law  procedures rule of law  procedural thinking 

  

  

   任何一个国家的法治发展都离不开政治的影响。中国法治建设与政治的关系具有自己的特色。该道路的特点是:法治实践深受政治的塑形和影响,形成了独具特色的政治运行机理。中国的法治理想是建设形式法治与实质法治高度统一的中国特色社会主义法治国家。但是,法治的形式理性与实质理性禀赋各异,政治与法治的运行逻辑又有天然的紧张关系。在社会治理模式向现代化转型的背景下,能否缓和政治与法治的紧张关系,在多大程度上能够推动二者形成共治合力,是检验和展示治理能力现代化的试剂表。对此重大理论问题,习近平法治思想中关于程序法治的论述指明了思考的方向。

  

   一、政治与法治关系的一般规律

  

   习近平总书记关于法治与政治关系的论述,揭示了现代社会政治与法治关系的普遍规律。他指出:“法治当中有政治,没有脱离政治的法治。……每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。”①现代政治是规则政治,法治则是政治的法律化。二者既有相互促进的共生关系,又有自身的理性特征与独特的运行机理,存在天然的紧张关系。

  

   (一)政治与法治的共生关系

  

   政治是围绕政权的取得、组织、行使、更替等而展开的活动,也是以整合公共资源和建立公共秩序为宗旨的制度。②与传统社会政治赤裸裸的权力关系不同,现代社会的政治是规则政治。首先,现代社会的政治是政党政治,其基本形式是以政党政治为基础的代议制。政党成为公众与政权之间交往的媒介。政党围绕政权进行政治较量,公众围绕政党开展政治活动。各政党为了让社会支持其政治理念、落实政治决策,总是想方设法证明自己的合法性或正当性。在这种政治竞争中,符合现代社会理性的法律与规则逐渐成为政党正当性的主要依据。现代社会政治的运行机理主要不是依靠掌权者对具体官员的承诺与下级对上级的个人忠诚,更多地依赖由法律制度建立起的一套规范的组织架构和运行体制,即通过制定法律预先明确各个政权机构的权力边界与相互关系,明确执政决策的目标、任务、原则和具体实施举措,规范权力行使方式,保障公众政治参与的有序与有效,防止权力膨胀、权力滥用,通过民主程序保证政权更迭有序,保护社会安全稳定,保障人民权利不受权力非理性运行的伤害。借由法律,社会各种政治力量对比、利益集团博弈的结果得以制度化。一切政治关系、政治组织、政治理想、政治行为,都被纳入法律和制度的构架内。包括执政党在内的任何人,无论他属于哪一个政治集团、政治主张如何,都要按法律规定办事。③由此,现代政治演变为一种规则政治,即通过法律规则表现出来的政治关系。法律与政治的内容相互交织,二者的发展彼此互动。④在这个意义上,现代民族国家被称为法治国家。法治让政治适应现代社会和平与发展的理性需求,拥有民主政治制度的基本结构和运行机制,不断迈向更高层次的政治文明。

  

   与此同时,政治对法治起着规定性作用。因为法律的制定不是简单记录所谓的“自然法”,而是政治关系的实证化过程,即在社会中占主导地位的政治意识形态、权力格局以及经济、社会、文化关系,借由立法的形式规定下来,成为全社会一体遵循的规则。执政党的政治立场、政治理论、政治逻辑对法治的影响是内在的、深刻的。法律直接或间接地受制于国际国内政治状况。法律表达的是政治意志,调整的是政治关系,维护的是政治秩序。法律作为社会规范的有效性依赖政治的保证,并依靠政治力量不断扩展其作用领域。随着法治国家的发展,法律成为主导性社会规范,宗教、道德、习惯等其他社会规范均被笼罩在法律的阴影之下,不能突破法律的底线。法律也通过有选择地吸收宗教信仰、道德伦理等社会规范中包含的符合现代社会理性的价值内核和人类生活的共同诉求来充实其正当性,增强其应当被遵守的理由。凭借政治的力量,法律不断扩大自己对社会各个领域的渗透面,获得更为广泛的有效性。⑤

  

   总之,在法治基本原理上,法治是政治的法律化,政治构成法治的根基和理据。⑥国家之间的政治制度和政治模式差异必然反映在宪法法律上,一国执政党的执政理念必定体现在法治实践中。反过来,法治模式则可以充当政治的风向标,⑦法律还承担着政治权力正当性、合道德性和合理性赋予与证成的责任。⑧现代社会公共理性和社会整体利益是法律与政治在逻辑与事实上的联结点。现代社会的政治需要法律规范,法律需要政治保证,政治法律化与法律政治化呈现同步发展的趋势。⑨法治不可能做到与政治无涉,二者不应当被割裂。忽略法治对政治的约束,政治的引领可能变异为人治;无视政治对法治的影响,可能导致法治建设迷失方向,丧失法治道路的独立性。

  

   (二)政治与法治的内在紧张

  

   政治与法治虽然紧密联系、相互作用,但毕竟分属于不同的范畴,有着各自独立的话语体系、规则架构和运行机理。法治的核心在于依法治国,其实现的基本载体是法律。现代法律制度在发展的过程中专业性越来越强,积累了一套专门的法律解释与推理技术,形成了独特的价值目标、制度要素和实现机理。例如法律关于公平正义的价值追求有自己的规定性,法律的民主性、控权性、安定性、统一性是获得社会信赖和认同的基本品质等。法治必须体现和遵循这样的逻辑。政治运行的主要载体是政策,运行逻辑是在执政党的领导、推动下,由各职能机构负责落实政策。政治的运行机制通常是,执政党提出社会经济发展的目标,并围绕这个目标提出施政纲领,再以施政纲领为指导思想设计实现的路线、原则,配备负责执行的组织架构,继而由负责实施的机构制定政策、提出具体举措、拟订落实的时间表等等。因此,政治与法治之间的差异,首先反映在政策和法律之间的差别。政策是执政党内部制定的,不具有国家意志的性质,其约束对象仅局限于执政党,体现的是执政党的政治理性。执政党需要通过社会动员,激励社会成员投入热情与行动,推动政策实施。而且政策主要针对当下社会治理中的突出问题而制定,具有应时应景性,需要根据治理适时调整变动。法律则是通过立法程序上升为国家意志的行为规范,体现的是全体社会成员的公共理性,对全体社会成员具有普遍适用性,以稳定性确保民众对规范效力的信赖与预期。此外,相对于法律的规定具体权利义务关系,强调一视同仁、无差别对待,政策通常以抽象的原则、方针、路线为表现形式,赋予政策执行者特殊情况特殊处理、具体情况具体分析、因地制宜采取措施解决现实问题的权力。政策的制定、修改和废除都不必经过严格的、公开的程序。单纯依靠政策的治理模式发展到极致,容易变成有高度随意性和不确定性的“运动式治理”。

  

   在政治生活中,政治和法治的紧张关系集中反映为执政党与法律的关系。以政党政治为核心特征的现代政治,不同政党代表不同的利益集团和政治力量,一国的政治架构是政党权力博弈的结果。执政党掌握国家政权后,必然用其执政理念、政治理论、施政纲领、政策举措影响国家宪法和法律的制定与运行。政治是一种支配性权威力量,具有强烈的意志性。执政党总是试图让整个社会的结构与运行合乎其意志与利益。法律也是政治的产物。而法律本身不是权力,不具有强制性的控制力,法律“只是把权力的行使加以组织和系统化起来,并使权力有效地维护和促进文明的一种东西”。⑩法律虽然是通过政治产生的,但它一旦产生就独立于政治,承担着反映社会诉求、拒绝不合法的政治要求和实现社会正义的职能。法律是一种规范性存在,是社会普遍的行为标准,是包括执政党在内都要一体遵循的行为规范。这决定了法律能够反作用于政治,发挥约束权力、调控政治的功能。执政党治理社会遵循的是政治逻辑,着眼于大局,侧重整体利益,有时不惜牺牲局部或个人利益。法律则强调平等保护每一个个体的权利。

  

   总之,法治与政治在表现形式、基本内容、调控手段上均存在差异,(11)因此有不同的运行逻辑。法律与政治保持适当距离,才能在国家与社会之间发挥缓冲与协调机能,让国家与社会保持平衡互动,在实现执政党治理目标的同时保护社会和个体的利益。(12)否定法治与政治的差异,混淆政治与法律的后果,对于民主政治来说可能是灾难性的。因为以支配性为本质的权力天然具有扩张倾向,常有自我膨胀突破制度约束的冲动。如果执政党利用其掌握国家权力的优势,突破法律和程序强行作出政治决定、施行治理,很容易把自己凌驾于法律之上。“强力政治逻辑”不仅会侵蚀法律自主性,走向法律工具主义,甚至可能用政治取代法治。而政治权力在漠视法律的同时也难以维系其普遍有效性。(13)从这个角度说,政治与法治的关系就是执政党如何处理好其领导权威与法律权威之间的关系、如何处理好政治需要与服从法律的关系的问题。

  

   (三)法治与政治的中国范式

  

   我国的法治建设实践深受政治的形塑和影响,政治构成中国法治的正当性基础,党的领导是法治建设的本质特征,政治意识形态决定了法治的政治方向,政治目标就是法治建设的重点,法治实践包含鲜明的政治运行机理。习近平总书记指出:“全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力,具体讲就是要坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础,是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑,是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义,规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。”(14)

  

   1.法治建设要坚持党的全面领导

  

党的领导是中国现代化发展的历史选择。中国社会结构中的市民社会和市场力量弱小,民众现代意识淡薄,无法依靠民间力量自发实现现代化。追赶型现代化是在短时间内完成内生型现代化国家几百年走过的现代化历程。这意味着社会结构与社会秩序变革的急速性,极易导致地区间、部门间和族群间发展不平衡,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法治现代化研究》 2021年第6期
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