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吴英姿:用程序思维破解政治与法治关系难题

更新时间:2022-07-03 12:21:14
作者: 吴英姿  
正如习近平总书记所指出的:“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”(37)“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。”他敏锐地看到了这个问题的本质,指出党与法的关系不能转换为“党大还是法大”的问题。“党大还是法大”是一个政治陷阱、一个伪命题。但不容否认的是,法治与政治的纠结是我国法治建设常常出现的难题。法治实践不能完全排除权力干预和非法律因素的干扰,政治逻辑和权力决定取代法律逻辑和法律判断的情况还时有发生。(38)所以,习近平总书记认为对于各级领导干部而言,“权大还是法大则是一个真命题”。(39)

  

   二是改革之“变”与法治之“稳”的紧张。全面深化改革与全面依法治国都是党中央提出的治国理政的基本战略。改革是对现存的体制、机制和社会关系进行调整和改变,以达到执政者认为更加理想、更合理的目标,难免会超越现行的法律法规或与之发生冲突。在这个意义上,改革本身带有“违法”性。不仅如此,改革通常是以改变现行政策、发布新的政策来推动的,必然触动既有利益格局,引发利益冲突。所谓“牵一发动全身”。因此,改革不仅面临合法性质疑,而且会遭遇来自既得利益者的阻挠。换句话说,在改革必要性与改革合法性之间始终存在某种张力,在改革中求发展的中国法治建设不得不面对改革的变动性与法律的安定性之间的冲突。

  

   三是道德个体理性与法律公共理性的冲突。作为非正式制度的道德规范不具有法律规则的明确性、外部性。相应地,德治主要利用价值理念、舆论环境以及风俗习惯等作用于人的情感与心理,以潜移默化的方式对人的行为实现软约束。在价值多元的社会中,道德规范是多元的,不同生活经历、不同教育背景、不同宗教信仰的人,可能拥有不同的道德标准。即便是生活在同一屋檐下的人,也有可能抱持不同的道德观。因此,道德是个体理性的,与作为正式制度的法律是全体社会公共理性的集合形成对比。如何防止道德绑架法律或者法律突破道德底线,是中国法治建设必须直面的问题。

  

   四是司法整体公正与个案公正的冲突。司法的本质是法律的判断,表现为把抽象的法律适用于具体纠纷案件的法律推理过程。因此,这对矛盾的实质是法律的形式理性与实质理性的冲突,是如何理顺法律推理的形式依据与实质原则之间的关系的问题。法律的形式理性与实质理性是相互依存的,任何一部法律在制定的时候都要以政治的、经济的、道德的、习俗的或者其他社会因素等实质性依据为立法理由。当这些实质性依据用规范性文字表述为立法时,其包含的价值取向和基本原则就已经渗入该规则的机理中,并具有了形式特征,也因此成了法律解释与法律推理的形式性依据。换句话说,任何一部理性制定的法律都是特定的实质理由和文字表达的形式特征的混合体。反过来,法律的形式性依据又发挥着将尚未整合入规则中的某种实质性依据屏蔽掉,防止它进入法律决定过程的功能。因此,司法过程中的法律推理也要统筹考虑形式依据与实质因素。法律的形式理性与实质理性之间虽然是相互依存的,但二者天然有一种张力,形式正义所强调的依法裁判原则,要求严格遵循法律,只有满足明文规定的法律要件才能产生法律效果,与个案中各方主体对实质正义的不同价值诉求之间并非永远契合。实质正义往往包含对法律运作的弹性需求,某些价值需求诸如地方习惯、善良风俗或者“事出有因”等等在具体个案情境中不乏正当性,但却明显偏离甚至否定形式依据。无论法官是否斟酌变通这些个性化因素,都存在正当性问题。因此,我们还需要寻找一种能够整合法律的形式与实质的长效装置。(40)

  

   上述关系之间的紧张,表面上是坚持“法律就是法律”的形式法治与强调“具体情况具体分析”的实质法治的紧张,实际上是政治与法治的纠结的具体面相。法治建设的难题就在于如何理顺其中的关系,消除紧张、扬长避短、优势互补。习近平法治思想中的程序法治理论为其指明了思考的方向和解决问题的方法。

  

   三、程序法治的原理与意义

  

   程序法治在法治一般原理中居于核心地位,是习近平法治理论的有机组成部分。习近平总书记曾分别从改进党的领导、依法执政、立法民主化科学化等方面多次论及程序的重要性。如,“我们要增强依法执政意识,坚持以法治的理念、法治的体制、法治的程序开展工作,改进党的领导方式和执政方式,推进依法执政制度化、规范化、程序化”。(41)对领导干部提高法治思维和依法办事能力提出的四点要求中,第一点就是“要守法律、重程序”,指出这是“法治的第一位要求”,(42)等等。程序思维是法治思维的重要内核。立足程序价值机理,分析程序思维的基本特征,探索通过程序实现形式法治与实质法治相统一的方法,对解决中国法治建设中的政治与法治纠结难题具有启发意义。

  

   (一)法治的核心是程序法治

  

   习近平法治思想把法治的内涵归结为规则之治、制度之治和程序法治。习近平总书记在关于程序法治的论述中广泛涉及立法程序、执法程序、司法程序、决策程序、议事程序、组织程序、工作程序、民主程序、协商程序,强调要“增强程序意识、树立程序思维、切实按程序办事”,特别关注程序合理、程序制度、制度化程序等等,形成了“程序泛在”的法治话语风格。(43)他指出,国家治理现代化的核心标志之一是法治化,目标是“实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力”。(44)就人治也可能用法律作为治理手段而言,法治区别于人治的本质特征是程序的治理。在法治一般原理上,程序的治理也是规则之治和制度之治的共同部分,程序思维和程序方法是法治思维和法治方式的本质要求。依法办事就是依程序办事,法治思维就是程序思维。决策程序、执行程序、争议处理程序、监督程序等等是划定权力边界、规范权力行使、保证权力合法性的重要机制,是把权力关进制度的笼子里的主要途径。程序是“法律规则的运行代码,是法律体系的内置算法”。(45)

  

   程序的突出品格,是形式理性与价值中立。程序的形式理性表现为一套外化的、明确的规则、条件与要求,确保决定形成过程和结果的制度化程度。程序的核心价值,是在多元价值并存状态下,通过平等对话和商谈论证促成合意,确保判断和决定不偏不倚的“中立性价值生产装置”。(46)程序的价值中立本性,使之具有天然的不依附权力,不依赖行政权威获得权威的个性,也是程序能够发挥“控权”作用的基础。程序维系中立价值反复再生产的机理,是一套程序规则约束下的程序方法与程序技术。要言之,程序价值机理包含规则、对话、共识/合意等要素。

  

   (二)程序思维

  

   所谓程序思维,是一种用程序的眼光看问题,运用程序技术或程序方法解决问题的思维方式。程序思维建立在承认程序独立价值、洞悉程序价值机理、遵循程序运作规律的基础上。程序思维具有以下特征。

  

   第一,程序思维是一种实践性思维,体现了人的实践理性,即人类特有的根据行动的具体环境、依据特定的理由进行判断和选择,进而有意识地采取行动的能力。(47)在程序视野中观察法律适用活动,可以发现它从来不是一个纯粹的形式逻辑推理过程,而是在具体法律实践过程中发生的,是裁判者根据具体个案情景,遵循法律给定的理由或依据进行判断和选择的过程。

  

   第二,程序思维是以“参与—对话”为程序的基本形态。程序固然表现为一定顺序的步骤和阶段,但程序绝对不是构成机器自动运行的那些命令、步骤的组合,不是目中无人的自动售货机。法治意义上的程序始终是有“人”这个行动主体参与其中的,是各方主体交往互动形成的交互关系发展、演变的过程。程序思维重视程序的参与性,强调受程序结果影响的人有充分的机会和有效的途径参与到决策过程中来,用其意见对程序结果产生实质影响。程序的参与性体现了程序民主,认为决策的正当性依赖主体间的沟通理性得以维系。程序参与的实质是对话协商。为保障所有可能受决策影响的人参与决策过程的权利与机会,程序要采用多元化对话方式,鼓励其针对不同意见或建议进行辩论。程序的目标并非达至意见的完全一致,而是求同存异,寻求各方意见的最大公约数。党的十八届三中全会决定把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容,强调在党的领导下,以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商,坚持协商于决策之前和决策实施之中。习近平总书记指出:“现在党内外对深化改革思想认识上有较大差异,但越是思想认识不统一就越要善于寻求最大公约数。在坚持改革这个重大问题上全党全社会是有广泛认知的。只要加强思想引导,把党内外一切可以团结的力量广泛团结起来,把国内外一切可以调动的积极因素充分调动起来,是完全可以形成共识的。要说中国特色社会主义的优势,这应该算一个方面,而且是很重要的一个方面。”(48)实践证明,充分而有效的参与有助于减少社会成员的心理疏离,增加对决策机构和决策过程的感知、理解与控制感,在提升社会认同的同时提高决策机构的决策质量与执行力。

  

   第三,程序思维具有“平等—合作”的气质,主张对利益相关方或各方当事人给予平等对待和同样尊重,避免人为的信息不对称和待遇厚此薄彼的不均衡,对于程序可能产生的结果有相同的施加影响的权利和机会。(49)“法律面前人人平等”首先是程序平等。习近平总书记说:“平等是社会主义法律的基本属性,是社会主义法治的基本要求。坚持法律面前人人平等,必须体现在立法、执法、司法、守法各个方面。任何组织和个人都必须尊重宪法法律权威,都必须在宪法法律范围内活动,都必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,都不得有超越宪法法律的特权。任何人违反宪法法律都要受到追究,绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法。”(50)同时,以寻求共识为目标的程序,需要各方本着平等、合作的姿态参与进来,在尊重对方不同意见的前提下,争取说服对方。对话是在参加议论的各方平等分担责任、有理有据的条件下进行的论证。为提高对话的有效性,尽可能实现充分沟通,论证过程遵循主体平等、无强制性、理由的公共性等规则,(51)以保障主体表达的自由、清晰、完整。决策者对决策信息和最终决策提供充分的解释与论证,尤其是回应不同意见,就不采纳某种意见说明理由。说理使人们相信决策结果已考虑了自己的意见,且是为了社会整体利益作出的决定。这是决策科学化、民主化的有力保证。协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是人民有序政治参与、促进决策科学化民主化的程序制度。习近平总书记强调:“要构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道;深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商;发挥统一战线在协商民主中的重要作用,发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序,拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效。”(52)

  

第四,程序思维追求多元价值的动态平衡。“动态思维”对实现最终的理想目标保持一种循序渐进的态度,是一种用发展的眼光看问题的心态,主张将事物置于过程中、运动中、变化中观察,认为任何目标的实现或制度的完善不是一蹴而就的。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法治现代化研究》 2021年第6期
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