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陈弘毅:“一国两制”宪制秩序的守护者

更新时间:2022-07-01 00:08:32
作者: 陈弘毅 (进入专栏)  

  

   香港将迎来回归祖国25周年,习近平主席将出席庆祝香港回归祖国25周年大会暨香港特别行政区第六届政府就职典礼,反映中央对于“一国两制”方针在香港实施的关心和重视。去年中共十九届六中全会通过了《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,其内容包括从十三个方面总结概括在中国特色社会主义新时代,党和国家事业取得的历史性成就,其中第十二方面便是“坚持‘一国两制’和推进祖国统一”。

   在这方面,决议指出,香港、澳门回归祖国后,“‘一国两制’实践取得举世公认的成功”;“党中央强调,必须全面准确、坚定不移贯彻‘一国两制’方针,坚持和完善‘一国两制’制度体系,坚持依法治港治澳,维护宪法和基本法确定的特别行政区宪制秩序”。本文将采用“特别行政区宪制秩序的守护者”这个概念,去探讨“一国两制”的宪制秩序的其中一个特点。

   每个宪制秩序都有它的宪制性文件,在其实施的过程中,宪制性文件需予以解释,并适用于个别案件中。随着社会环境的演变,宪制性文件的解释须与时俱进,以回应和适应新的情况。负责解释有关宪制性文件的国家机关,通常被称为有关宪制秩序的守护者。此外,一般宪制性文件都会有条文保障当地人民的权利和自由,因此,宪制秩序的守护者也同时是人民的权利和自由的守护者。

   在一个涉及自治安排的宪制秩序中(如“一国两制”下的香港特别行政区),有关宪制性文件亦要规范中央国家机关和地方自治机关的关系。在这情况下,宪制性文件的解释者便要解释那些涉及中央和地方关系的条款。因此,宪制秩序的守护者的其中一个角色,便是对中央和地方各自的权限予以适当的界定。

   在外国的涉及自治安排的宪制秩序中,无论是单一制国家还是联邦制国家内的自治安排,有关宪制性文件的解释者和这个宪制秩序的守护者,通常是这个国家的最高法院或宪法法院。从这个比较法的角度来看,“一国两制”下的香港特区的有关安排是比较独特的:《基本法》是在“一国两制”方针政策下中央授权香港实行高度自治的宪制性文件,而《基本法》的解释权是由全国人大常委会和香港特别行政区法院所共享的。他们共同扮演“一国两制”的宪制秩序的守护者的角色。本文将简单回顾过去25年来人大和法院在解释《基本法》和捍卫“一国两制”的宪制秩序的角色。

   五次释法维护香港稳定

   从特区成立到现在,香港特区法院处理了数以百计的涉及《基本法》的诉讼案件,在这些案件中,《基本法》有关条文的解释和应用,都是由特区法院全权负责的,只有三次例外,就是1999年的“吴嘉玲”和“陈锦雅”案(居港权案),2011年的“刚果(金)”案,和2016年的“梁颂恒、游蕙祯”案(宣誓案)。过去25年来,人大常委会总共五次根据《基本法》第158条行使其对《基本法》的解释权,其中三次便是处理以上案件中的《基本法》解释问题的。

   这三次释法的具体情况各有不同。1999年的释法乃由于终审法院对有关案件作出终局判决后,特首向中央提请释法。2011年的释法是25年来终审法院唯一一次根据基本法158条第三款自行提请人大释法。至于2016年的人大释法,是人大在有关案件在高等法院原讼庭判决之前作出的,它对基本法104条的议员就职宣誓要求,有所澄清。

   除以上三次释法外,还有2004年人大常委会主动对《基本法》附件一和附件二中关于修改特首和立法会的选举办法的程序的规定作出解释,以及2005年人大常委会应时任署理行政长官的提请,解释在特首任期未满而辞职的情况下其继任人的任期问题。

   从涉及《基本法》的案件的数量和被解释的《基本法》条文的数量来看,特区法院是《基本法》的主要解释者。这并不难理解,因为法院的天职便是在审理案件时找出案情事实并把有关法律应用至案情中,从而作出判决。如有关法律有不清晰之处,法院会在判案过程中予以解释。特区法院所处理的案件,绝大部分都不涉及《基本法》的解释和应用,而只是涉及香港法律的其他部门,如民商法和刑法等。至于相对少数的涉及《基本法》的案件,法院在审理这些案件时可能有需要对《基本法》进行解释。

   最近特区律政司出版了一本《基本法起草材料及案例精选》,收录了回归以来法院关于《基本法》的解释的约二百宗案例,这是很方便的读本,让读者能比较容易了解特区法院在过去25年来的《基本法》解释工作。

   举例来说,特区法院对于《基本法》中涉及人权保障的条款,作出了不少重要的解释。有关的判例法确立了法院对于特区立法的“违宪审查权”,即法院有权在司法覆核案件中,审查有关法例是否符合《基本法》,包括(但不限于)《基本法》所规定的人权保障标准,如涉案法例中有不符合这些标准的条文,法院有权宣布其因违反《基本法》而无效。在这方面,法院对《基本法》有关条文(如第39条)的解释是,《基本法》所确立的人权标准包括(但不限于)《公民权利和政治权利国际公约》内(亦即《香港人权法案条例》内)订出的国际人权标准。

   根据有关判例法,法院对限制人权的立法或行政行为进行司法覆核时,可应用“比例原则”(或称“相称性原则”,即proportionality principle),去审查涉案法例对有关权利的限制背后的目的是否正当和合理,以及有关限制是否合乎比例还是属于过分;在这方面,法院会在有关个人权利和社会整体利益之间取得适当的平衡。

   特区法院须遵从人大决定

   在判例法中,法院就不同类型的案件定出了相应的审查标准,例如对于涉及有限公共财政资源的使用和分配的社会政策、政治问题或国家安全的案件,法院会采用较宽松的审查标准,即在较大程度上尊重立法机关和行政机关的判断。至于涉及公民和政治权利的案件,法院则采用更严格的审查标准,即除非证明确有必要,否则不应对有关权利作出案中所涉及的限制。

   此外,特区终审法院曾对《基本法》中关于全国人大常委会解释《基本法》的权力的条文作出解释。有关判例法指出,人大释法的权力并不限于终审法院提请其释法的情况,人大可视乎需要,随时颁布对《基本法》中任何条文的解释。法院考虑到内地的立法解释制度的运作情况,指出人大释法不但可解释在字眼上模糊的、模棱两可的《基本法》条文,也可对《基本法》条文的内容予以补充。此外,法院认为人大释法的效力可追溯至《基本法》生效的时候,因为释法所解释的是《基本法》的立法原意。

   全国人大常委会除作出以上五次释法外,也曾以作出“决定”的形式来处理一些涉港宪制问题。虽然《基本法》没有明文提到这类决定,但由于中央对港享有“全面管治权”,而根据国家宪法,特别行政区里的制度由全国人大决定,全国人大及其常委会都享有对于重大事项的决定权,因此,人大和人大常委会在有必要时可作出涉港决定。

   例如,人大常委会在2006年和2017年分别就深圳湾口岸和西九龙高铁站的“一地两检”安排作出决定,以促进香港和内地更方便的交通往来。2020年7月底,特区政府鉴于疫情决定延迟原定在9月举行的立法会选举,人大常委会在8月11日作出决定,让第六届立法会可继续履行其职责,以避免香港出现立法真空的情况。而由于第六届立法会的议员中有四人曾在报名参选第七届立法会时,已被选举主任裁定其不符合参选资格,于是产生了其是否能参与延任的第六届立法会的问题。人大常委会便在11月11日再就立法会议员资格问题作出决定,表明上述议员不能延任。

   此外,自从1997年特区成立以来,全国人大本身也曾两度就香港特别行政区宪制问题作出决定,这便是2020年关于建立健全香港维护国家安全的法律制度和执行机制的决定,和2021年关于完善香港选举制度的决定。这两个决定之所以由全国人大作出,乃因它们关系到香港特别行政区的根本制度。根据这两个决定,人大常委会制定了香港国安法和修订了《基本法》附件一和附件二关于选举制度的安排,填补了2019年修例风波所反映出的特区法律和制度上的漏洞和缺憾,一方面保障国家安全,另一方面贯彻“爱国者治港”原则,使“一国两制”的事业重回正轨,并保证其行稳致远。

  

   (小题为编者所加)

   香港大学法律学院郑陈兰如基金宪法学讲座教授、全国人大常委会香港基本法委员会委员

  


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