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叶必丰:论我国的法定机构

更新时间:2022-06-29 22:05:34
作者: 叶必丰  

  

   摘要:  我国内地的法定机构源自深圳的探索,现多设于自贸区、高新技术开发区。它是独立于行政编制、事业编制和企业编制的新型公共管理组织,属于非营利性的专门目的公法人。它经地方性法规或地方政府规章规定,由政府设立,根据授权或委托获得行政职权或代为行使行政职权。法定机构基于授权而成为授权行政主体,基于职权委托而成为职权行政主体。法定机构受政府或其设立的机构领导,大多按决策和执行二分制结构组织,具有一定的灵活性。法定机构适合作为区域合作的管理机构,可以构成《地方各级人民法代表大会和地方各级人民政府组织法》第80条规定的“区域协同发展工作机制”。

   关键词:  法定机构 公法人 授权 职权委托 区域合作

  

   一、问题的提出

   新修订的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)第80条第1款规定:“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略,结合地方实际需要,可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制,加强区域合作。”这一规定为区域协同发展工作机制构建了四个法律要件:第一,主体是县级以上地方政府,而非政府部门或乡镇政府。第二,政策依据是国家区域发展战略,当前多表现为中共中央和国务院批复的区域发展规划及国务院批复的实施方案,体现了中央关于区域治理的决策和意志。第三,原则是地方实际需要。机构设置的需要原则,是我国建国以来《地方组织法》一直坚持并在行政机构设置中得以贯彻的原则,[1]也是区域协同发展工作机制需要贯彻的原则。第四,目标是实现跨行政区的政府合作。基于行政区划制度,任何县级以上地方政府都无权领导或监督辖区外的地方政府,为了实现区域发展目标只能共同决策,开展区域合作。

   区域协同发展工作机制的规定是全国人大“贯彻国家区域协调发展战略,总结地方实践经验和做法”而新增的规定。[2]那么,要厘清区域协同发展工作机制的内涵和外延,就必须总结和梳理地方政府已有的实践经验。已有的实践经验包括组织法和行为法两个方面。《地方组织法》所规定的区域协同发展工作机制是组织法机制。有关区域合作的组织法实践,有上级组织和合作组织两类。上级组织可以设立特定机构对跨行政区事务进行统一治理,如长江航运管理局、太湖流域管理局以及江苏省税务和市场监管部门在江阴-靖江合作园区的派驻机构等。[3]上级组织也可以设立旨在领导、组织和推进区域合作的机构,如京津冀及周边地区大气污染防治领导小组等。但上级组织所设立的机构并非跨行政区政府间的合作治理机构,并非《地方组织法》第80条第1款规定的调整对象,也不是本文讨论的对象。跨行政区政府间最为普遍的合作治理机构是议事协调机构即各种联席会议,其次是管理型的合作机构。两者不能混淆,后者是一种持续运行的机构。[4]管理型合作机构具有对公众的行政职权,涉及机构及职权法定原则,是组织法的调整对象。到目前为止,它基本上有三类,即合署办公、派出机关和法定机构。

   2004年12月,新疆维吾尔自治区宣布,在不涉及乌鲁木齐、昌吉回族自治州行政区划调整的前提下,成立自治区党委的派出机构乌昌党委,专门负责领导和推进两地的合作。2005年,昌吉回族自治州所属米泉市和乌鲁木齐市所属东山区成立米东新区,米泉市和东山区的计划委员会、财政局、建设局、规划局、招商局、外事侨务旅游局、行政执法局等实现合署办公,由此实现了两地市场、财政和规划的统一。[5]不过,合署办公不到两年,两地即合并为乌鲁木齐市米东区。[6]目前具有代表性的合署办公是长三角区域合作办公室。它并不是长三角三省一市相应机构的联合办公,而是三省一市派员组建的联合办事机构,其“主要职责是负责研究拟订长三角协同发展的战略规划,以及体制机制和重大政策建议,协调推进区域合作中的重要事项和重大项目,统筹管理合作基金、长三角网站和有关宣传工作”。[7]

   根据《地方组织法》第85条,省、自治区政府,县、自治县政府,市辖区、不设区的市政府,都可以设立派出机关。根据国务院办公厅转发的商务部等部门文件,县级以上地方政府在国家级经济技术开发区都可以设立管委会作为派出机关,故《地方组织法》未规定的直辖市和设区的市政府也可以设立派出机关。[8]由此,在较长时间内,派出机关被用于区域合作的管理机构,成为地方政府跨行政区共设机关的一种形式,如江苏江阴-靖江管委会和洋山保税港区管委会。

   区域合作中,无论是合署办公还是作为派出机关的管委会,在《地方组织法》修订前都存在机构设置的合法性危机。[9]为此,身处改革前沿的深圳市考察了香港特别行政区以及新加坡在行政系统以外设立法定机构的经验,并在先于全国开展的事业单位分类改革中提出了探索法定机构的设想。[10]2008年,深圳市在关于探索中国特色社会主义示范市的文件中,明确指出需要借鉴新加坡经验探索法定机构。[11]随后,深圳开展了多项法定机构立法。2015年,青岛市在其蓝色硅谷核心区建立了长江以北首个法定机构青岛蓝色硅谷核心区管理局。现在,法定机构已经成为全国许多地方经济技术开发区、保税区和自由贸易试验区选择的管理机构。

   区域协调和区域合作是我国地方治理的一项改革创新。合作方地方政府在建立合作管理机构时,放弃了派出机关选项,而选择法定机构。2010年国家发改委印发的《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》允许前海深港现代服务业合作区探索完善法定机构,负责前海管理、开发工作。2011年的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》第7条规定,在前海合作区设立深圳市前海深港现代服务业合作区管理局,定位为实行企业化管理但不以营利为目的的履行相应行政管理和公共服务职责的法定机构。第8条第4款规定,前海管理局的高级管理人员可以从香港或者国外专业人士中选聘。[12]此后,长三角示范区执行委员会和横琴粤澳深度合作区执行委员会也选择了法定机构的定位。

   经济管理学在上世纪八十年代末就关注到了新加坡法定机构在经济起飞中的作用并持续研究,[13]公共管理学也在上世纪九十年代跟进研究。[14]本世纪以来,有关学科开始积极关注国内法定机构实践的研究,形成了较多重要成果,积极支持了地方对法定机构的探索。[15]遗憾的是,法学界几乎不关注法定机构,原因可能在于组织法上对它并无规定,而授权理论可以解决法定机构所引发的责任诉求。

   然而,如果不是从救济法而是从治理法角度来说,法学尤其是行政法学就必须重视对法定机构的研究。区域合作是国家治理体系和治理能力建设的重要组成部分,法治是区域合作的引领和保障。为此,本文以新《地方组织法》为背景所设定的命题是:法定机构为什么能契合区域合作的需要,是否可以作为区域协同发展工作机制?为回答此问题,有必要从法学上认识法定机构的法律性质、法律依据、职权职责和体制机制。

   二、法定机构的法律性质

   (一)法定机构不属于现有组织体系

   法定机构无疑是公共组织。关于公共组织的法律性质,我国行政法学上有公共行政说和“授权-委托”行政说。公共行政说认为,行政法不仅是国家行政的法,而且是公共行政的法;行政主体不仅仅是国家行政机关和授权行政主体,而且还包括行使公共治理权的公共组织。[16]但行政法学上的主流学说却是“授权-委托”行政说,认为公共组织并非天然的行政主体,只有经法律、法规授权才能成为授权行政主体,或者经行政机关的委托才能代为行使行政权。[17]根据“授权-委托”行政说,法定机构可以成为授权行政主体或者受委托组织。

   然而,把法定机构作为授权行政主体或者受委托组织是“诉讼-责任”话语体系中的性质定位。从国家治理体系角度来说,必须把授权行政主体或受委托组织还原到组织机构的类型上加以定位。我国的各类机构都需要取得编制和机构代码。从1963年至今,中央编委一直把编制分为行政、事业、企业三种序列。行政编制适用于党政机关,包括国家机关、各党派和部分社会团体,预算列为行政经费。事业编制适用于各类事业单位,预算列为国家事业费。企业编制适用于直接从事工农业等生产,独立经济核算的各国家企业单位。[18]

   如下文所述,法定机构具有行政职能,依法行使行政职权。但它不是行政机关,不在《地方组织法》的调整范围,不具有行政编制,其工作人员并非公务员。有的地方性法规或地方政府规章明确规定法定机构不属于行政机关。如《珠海市轨道交通局管理暂行办法》(2021年规章)[19]第2条规定:“市轨道局由市人民政府依法设立,不列入行政机构序列,履行相应公共事务管理职能,具有独立法人地位的法定机构。”天津市不仅把新近的天津国家自主创新示范区管委会定为法定机构,而且还把保税区管委会从原来的派出机关改为法定机构。[20]

   法定机构不是事业单位,没有事业单位的编制。相反,事业单位是深圳市最早启动的法定机构改革的对象。长期以来,作为授权行政主体或受委托组织的事业单位除了编制属性外,事实上与行政机关无异,如中国证监会,并没有发挥出特殊的优越性。为此,有全国人大代表的议案认为,应该调整中国证监会的事业单位属性,改革为法定机构。中国证监会对此予以认同,只是中央编委认为尚需进一步研究。[21]

   根据《民法典》第97条的规定,法定机构是法人。法定机构作为法人可以进行企业化、市场化管理,但它并不是企业,并不以营利为目的。对此,有关设立法定机构的地方性法规或地方政府规章都作了明文规定。

   (二)法定机构属于新型的公法人

   法定机构是指由专门立法设立,具有法人地位,自主运行,实现专门性目的的非营利性公共组织。《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》(2020年)第7条第2款规定:“管理局在市人民政府领导下,依照本条例履行前海合作区开发建设、运营管理、产业发展、法治建设、社会建设促进等相关行政管理和公共服务职责,可以实行企业化管理但不得以营利为目的。”这一规定被有关地方的法定机构立法纷纷效仿。当前,我国的法定机构要么是业界自治基础上的公共组织,如上海浦东陆家嘴金融城发展局;要么是需要专业判断的公共组织,如深圳国际仲裁院;更多的则是紧密结合市场需求和技术创新的公共组织,如成都未来医学城管理局。

   英国、新加坡和香港特别行政区的法定机构除了强调它的专业性外,尤其注重它的独立性或自治性。法定机构严格按创设它的法律履行职责,不受行政机关的非法干预。[22]法、德两国的公法人由政府设立,具有权利能力,从事公共事务的管理,系非营利目的的法人。法、德两国注重公法人的特殊性即专业性原则,强调它的灵活性,但未强调其独立性或中立性。

   根据法、德两国的公法人理论,公法人的基本特征在于:第一,公法人是政府创设的,而不是自然存在或由私人发起的,也不接受私人的加入。第二,公法人具有以合法暴力为特征的行政权,运用行政权所作的行政行为具有先定力,不接受司法矫正和清算也不求助于仲裁。第三,公法人具有一定的灵活性,但受到上级的严格控制,独立性较小。[23]

   私法人和公法人都可以与政府开展合作,[24]但两者有根本区别。耶利内克(Georg Jellinek)认为,认定公法人的根本标准在于它所具有的,与国家行政机关一样的,而其他任何组织都不具有的行政职权。[25]他认为,法律将行政职权植入作为非国家机关的团体,从而使得该团体一方面具有要求国家移交该职权的请求权,另一方面具有对其成员实施治理的权利。[26]

我国的法定机构虽然借鉴于香港特别行政区、新加坡甚至英国,(点击此处阅读下一页)


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