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黄宗智:从简约治理的第三领域到党民结合的第三领域

更新时间:2022-06-28 23:26:00
作者: 黄宗智 (进入专栏)  
9%,(黄宗智2014a,第一卷:235-238,243;亦见第二卷:151-152)。那样对基层的进一步渗透,代表了中国民国时期国家行政制度迈向较高基层渗透力的现代科层制化(“现代国家建设”modern state making)的第一步。

  

   进入当代中国,民国时期新设立的行政“区”大致演变为当代的相对更小管辖范围的乡和镇,以及后来集体化时期的“公社”,也是再后来改革时期的乡镇。这是国家最底层的正规政府机构(一般一个公社有十来个领薪的正式“国家干部”)。

  

   模式化地来说的话,如表1所示,在县级以下添加这一乡镇层正规人员已经相当于国家治理的正式机构数扩大了12倍。我们可以从表1看到,国家基层渗透力每延申一层所需添加的政府层级机构的总量。像民国时期那样从县级延伸到区/乡镇须扩大12倍;像最近趋向再延伸到计划经济时期的半正式的大队(今天的行政村)须要再扩大20倍,即总共240倍。如果未来想要再进一步延申到自然村(小组)一级,则需要再扩大将近3倍,即共约720倍于原来的县级数。如此的科层化应该可以说是中国治理体系“现代化”中的一个巨大走向,也是一个朝向更大的基层渗透力的西方式科层制化过程。

  

表1、中国的行政层级、各层的总数与其相对县级的比例

数据来源:《数字中国》2018.10.7;《中国有多少个村子》,2017.12.31.

  

   目前在中国,已经可以看到将行政村纳入正规科层制的明显倾向,将基层的集体干部改为国家干部。(黄宗智2021a)这样的科层化思路应该可以说是一般的主流官僚意见,将其等同于现代化的建设。但笔者认为,目前国家治理模式面对的一个巨大的抉择和问题是:应该更进一步、更完全地科层化,更完全地模仿西方的现代模式(高基层渗透力)的科层制治理,还是另有选择?中国过去的简约治理和社区自理传统是否可以是另一种选择?

  

   三、国家和村庄二元结合的第三领域传统

  

   在之前的当代中国的治理模式中,很具特色的一个现象其实是,原先在(乡镇下一级)的最基层行政村治理模式。集体化时期,在这一级没有正规的国家干部,仅有村庄社区人员及其党支部组织结合组成的半正式治理体系,具体体现于村/大队级的党支部。当时,村级干部“吃的是集体饭”(区别于“吃国家饭”的国家干部),领的是村集体的工分,而不是国家财政支撑的国家干部的工资。大部分的行政村级党支部成员,包括支部书记、大队长、会计、和妇女主任等基本都来自本村,或起码在本村相当长期落户。支部书记和大队长一般每年最多可以“脱产”到4/5的时间——即一年500个工之中的400个工,区别于小队的干部,一般仅脱产1/5的时间。(黄宗智,2014a,第二卷:151-155)这是一个在共产党组织渗透全社会下所形成的党与基层社会二元结合的组织和治理方式,也是在全球范围中比较特殊的一种组织。

  

   其运作原则是党组织的“民主集中制”——政策实施要经过党支部成员的仔细讨论,但一旦决定后,便会根据党的民主集中制组织原则统一贯彻执行。当然,上层的决策和指示会起到关键的方向性作用,但是,我们也不可仅凭“集权”的模式来认识和理解这种基层治理模式。大部分决策都会相应本地的特殊实际情况来实施。在正面的良性运作状态中,上级指示和下层实践会因地制宜地良好结合。

  

   当然,也会有强制性的错误决策,例如脱离实际的“大跃进”,在1958年到1962年期间基本完全凭借由上而下的命令和强制推行。那样将过大的人民公社作为最基本组织单位的错误决策导致广泛的强制执行和浮夸。加上当时的天灾,造成了灾难性的巨大失误。正因为如此,基层治理在1963年之后,便重新将基层的小队(小组、自然村)设定为最基本的生产实施和分配单位,重新返回到合作化运动初期的基本运作、分配、计算单位。(同上)

  

   文化大革命是另一类型的实例。它的初衷虽然是要克服官僚主义的弊端,但是,较快沦为一个暴力化的无政府运动。虽然,它在乡村的影响没有达到城市那样程度的混乱和灾难性,但无疑和大跃进同样是巨大的失误和教训。(同上)

  

   鉴于那样的失误,中国无疑需要防范脱离实际的由上而下的决策,防范不顾一切的运动型强制执行,需要坚持更好地结合党的领导和民众的自愿参与。其正常的运作应当被视作较好的党与民众二元结合互动的模式,也是一种特殊的中国治理模式。

  

   四、臃肿的国家行政组织与官僚主义问题

  

   全盘科层化,全盘引进西方模式的问题首先是:即便西方的专业化科层制,也呈现了韦伯所担忧的“铁笼”问题。韦伯自己在晚年便提出须要依赖最高领导人的强权来抑制科层制的“铁笼”问题的意见。(例见赖骏楠2016的论析)科层制人员带有脱离人民,以高高在上的官员自视,由上而下地管制人民,固步自封,墨守成规,形式化,脱离实际,为仕途而媚上欺下等官僚主义倾向。虽然,在英美自由民主政治制度中,将“政府”和人民(的自由)设定为二元对立的体系,要求政府最小化,人民自由最大化,一定程度上起到遏制科层制中的官僚主义弊端的作用。

  

   而在当代中国,由于中央集权(官僚集权)管辖范围要远大于自由民主制度下的西方,中国的个人自由范围相对较狭窄,国家管理范围相对宽广。遇到滥用权力或政府失策的话,其压迫性要远大于自由民主的西方。

  

   正如中共中央纪律检查委员会最近发文指出,官僚主义特别倾向“内卷化”,包括“重‘痕’轻‘绩’”、“化简为繁”、“彰显权威”、“推卸责任”、“危难退缩”、“怕担风险”等诸多“内卷”惯习和弊端;最欠缺的是“求真务实”的态度。(中共中央纪律检查委员会,2020)

  

   正因为如此,传统的中国式“简约治理”实际上乃是一个约束皇权和官僚权力的重要制度性模式。低度的渗透力正意味较狭窄的管控范围和民间较大的自主自治空间。特别是自然村,除了纳税和治安之外,长期以来都是相对由社区自理、自主、自治的领域。其范围包括解决社区中的细事纠纷,自理村务——如庙宇和其他各种社区活动,包括节日的活动,乃至于水井使用、村庄灌溉所需的合作,村庄道路、通道、溪水、山林的管理、维修、合作等。这些其实都是集权的简约治理的重要优点。进入二十世纪初期,还包括村级的新学校的建设。(黄宗智2007)那些其实都是优良的传统。其所依据的是村庄社区较紧密的人际关系及其中受人尊重的道德威望人士的领导。(虽然,在动乱频繁的民国时期,出现了不少“土豪”、“劣绅”、“恶霸”等现象,但大多数的村庄社区仍然维持了其长期以来的基本体系和紧密人际关系——尤见黄宗智2014a,《华北》和《长江》两卷。)

  

   如今,由于西方“自由主义”、“民主”、市场主义等意识形态的强大影响,人们一般较少对西式的科层制化提出真正的质疑,而多将其简单等同于现代化。官僚们自身尤其如此,相当强烈倾向将中国的传统和现在的治理体系视作落后,非现代的治理模式,从而提倡需要更进一步模仿西方的科层化,专业化,包括数据化等,将中国的正式科层制扩延到行政村。这种意识的影响极其巨大,较少见对其的质疑。

  

   五、传统与现代的行政发包制

  

   实际上,中国改革期间的行政体系早已采纳了“行政发包”的制度来应对官僚化/科层化的僵硬治理模式。正如周黎安教授已经详细论证,首先是正规政府体系中的“内包”制度,特别是由中央将地方经济发展的任务发包给地方政府,给予他们较高度的自主权;同时,又通过由中央所定的标准来激励地方官员们之间为自己的仕途而努力推进经济发展的(“锦标赛”)竞争,使他们尽可能向属地企业伸出“帮助的手”。两者结合,形成了中国经济成功发展的一个关键动力。(周黎安2018、2014、2007)

  

   更有进者,发包制度不仅被用于政府体系之内,也被广泛用于政府与社会之间。周教授将两种方式区别为“内包”与“外包”,使用同样的激励机制来引发民间承包者自主创新的积极性。政府机关之外的人员(包括学术界人员)可以在一定范围内自主地设计创建“项目”来申请、竞争由中央下拨的项目资金。它实际上是一种纳入了由下而上的参与的治理模式。

  

   我们可以将整个发包-承包,委托-代理制度视作改革期间的中国政治经济体系的一个基本特色。在西方,委托-代理主要被用于社会的企业或个别的主体之间,相对少见于正规官僚体系之中——使用的话,一般仅是一种临时和短期性的安排,譬如,跨部门的协作,多使用“临时委员会”ad hoc committee的形式,绝对没有像中国这样普遍用于整个正规治理体系的日常运作中,包括其政府的不同层级之间,更包括政府与非政府的民间之中。

  

   如此的改革时期的中央与地方治理模式其实可以被追溯到革命时期(譬如,中央与各个不同根据地之间的关系),更可以被追溯到清代的行政制度。我们甚至可以用发包-承包的框架来认识笔者上面总结的简约治理制度——如中央相对地方政府、县政府相对乡保、集体时期的正式政府体系相对村庄的半正式体系等。当然,也和笔者长期以来论述的第三领域紧密相关——如县令和各房负责人间的关系,乃至于该负责人和同一房内的其他人员间的关系。

  

   发包—承包固然是当代的话语(主要源自农业领域的联产承包责任制),但其所表达的实际其实贯穿中国传统与现代,可以说是广义的“简约治理”的第三领域中的一个关键运作模式和机制。我们甚至可以将长期以来的中央和地方间的关系视作皇帝与层层地方官员之间的一种发包—承包关系。它是中国古今行政体系中的一个基本模式和运作机制,既集中又简约,一定程度上有意无意地也起到遏制、避免官僚体系僵化倾向的作用。(黄宗智2019)

  

   六、共产党与民众的二元结合传统与未来

  

虽然,笔者在本文中更要突出,另一鲜为人们关注的中国当代治理体系中的,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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