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冯俏彬:区域财政要重点研究跨区域公共问题

更新时间:2022-06-28 20:56:10
作者: 冯俏彬  

  

   近期,国务院出台了两个重要文件,一个是最近的《推进省以下财政体制改革》,另外一个是《建设全国统一大市场的意见》。这两个文件的出台相去不远,其中有很多相互联系的地方,区域财政正好在其中可以发挥承上启下、转承起合的重要作用。

   建设全国统一大市场要重新配置相应中央地方事权,当然是在市场建设与管理领域。我认为,在某种意义或者说在相当大的程度上,建设全国统一大市场的建设是中央与地方围绕着市场建设与市场管理领域里的事权重新配置,是中央和地方的事权与支出责任、收入划分等,在市场建设与管理领域内具体化。有了这一认识以后,对中央和地方在围绕着全国统一大市场建设,哪些事情应该是中央做,哪些地方应该是地方做,要依据一个什么样的原则在中央和地方之间重新配置市场建设和管理方面的事权等,就有了一个相对明确的认识。这个认识与和公共财政、公共产品理论紧密相关。正是在这个意义上,全国统一大市场的建设和财政体制将紧密地结合在一起。

   区域财政应重点研究跨区域公共问题以及相应的财政体制。区域财政虽然名为区域,但实际要研究的对象并不是行政区域,而是那些跨行政的公共问题,以及相应的跨区域财政体制机制。中国财科院提出建立这样区域财政专委会,一定是已经感觉到有众多的区域问题需要探讨。前几年我参加过一些新型城镇化课题的研究,其中涉及到一些区域问题。我认为在谈论区域财政的时候,一定要和行政区域有所区分。此处的“区域”不是行政区域,而是经济区域或者某类要素流动自然形成的区域,实际上是个跨区域的概念。

   这一点在当下具有特别重要的意义。目前,中国的市场经济建设已经进入了一个新阶段,更加重视强调不同区域之间的协同发展,如这几年很热的长三角、珠三角、京津冀以及近来异军突起的成渝双城经济圈,都是区域经济协作的模板和范本。除了以上这几个,还出现了一些基于自然地理联系的经济协作区,如长江经济带、黄河经济带、淮河经济区等。这类区域问题基于行政区域,但同时又跨越这些行政区域,因此属于典型的跨区域问题。我认为在研究区域财政的时候,要把问题和研究方向更多瞄准这样一些跨区域公共问题。这些跨区域公共问题既包括以前讨论比较多的一些“硬”问题,如雾霾问题、流域间生态补偿问题、断头路问题等等,也包括这几年热议的一些年看似“软”、但是更加复杂的问题,如基本公共服务一体化,当年讨论城市群建设就有提到,但是基本无解,因为每个区域公共服务的提供上都是基于户籍为基础的,在区域之间共享和流动面临难以逾越的障碍。以广州——佛山一体化为例,这是比较发达地区,但是当时它们之间的基本公共服务很难一体化,比如小孩上学要从佛山到广州就有非常明显的障碍(近年情况可能有所好转)。类似的情况绝非孤例,在全国非常多。另外,区域问题还包括区域金融稳定的问题、公共卫生问题等等。这些问题不一定都一下子就上升到全国,初期可能是在一定范围内,在我们这样一个地域广大的国家,就表现为某种区域问题。

   区域财政是区域协作机制中最难啃的“硬骨头”。我们曾经研究过各个区域之间的协作机制,这种跨区域协作是跨越行政区、又基于行政区的合作,非常复杂(所有跨部门和跨区域的合作都非常复杂),但在国际范围还有很多经验还是可以汲取。比如欧盟,实际上跨国家的协作,在这个大的协作机制下可以具体围绕着一些专题,比如流域的问题,比如交通设施的问题,还有环境污染的问题等等,展开进一步协作。在我国,多年以来围绕着区域协作也产生过很多的机制,比如城市和城市之间签订战略合作协议、几个城市共同设立领导小组、以及姐妹城市之间定期的会面商讨,等等。我们发现,在这些所有的区域协作机制当中,最难的就是区域财政协作机制,因为涉及到区域公共问题的成本分担和收益分享问题。多年来,围绕着区域财政,研究得比较多的是横向转移支付,引用比较多的例子是德国的横向转移支付。但是我发现在德国横向转移支付机制背后,仍然是联邦政府的大力推动。所以,跨区域问题完全靠地方政府之间的协作恐怕是有很大难度的,中间背后离不开中央政府的强力推动。但另一方面,围绕区域协作,国外有很多经验,有些是利用市场机制、有些是双方自愿交易、有些是民间组织自商自治、还有一些是政府和政府之间的协作机制,包括但不限于双方就某一共同问题所商定的技术标准、拟达到目标、专家工作组、监测机构等等。我觉得这些对我国处理区域公共问题可能会有很大启发,可以进行更深入的研究。

   区域财政是全国统一大市场的省以下财政体制之间的连接部分,承担着承上启下、转承起合的重要作用。前一段时期,国家发布了《推进省以下财政体制建设的意见》,这个文件的主旨是强调和发挥省级政府的辖区责任,这是新形势下我国现代财政制度建设向纵深推进的表现,非常必要、非常重在。但是在全国统一大市场和省以下财政体制之间,可能还有一个连接部分,那就是区域财政体制机制的问题,这是其中承上启下的中部部分,应当充分予以重视、深入加以研究。

  

   冯俏彬,华夏新供给经济学研究院学术委员会委员

  


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