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曹远征:厘清中国基建投资的三个关键问题

更新时间:2022-06-25 20:35:33
作者: 曹远征 (进入专栏)  
并由此生成了所谓的“土地财政”机制。

   相较于其他东亚经济体,“土地财政”是土生土长的中国国情。在国际经济比较中,中国被定义为发展中的社会主义大国。对投资而言,这一定义具有三重含义:

   一是转轨经济体。中国曾经采取走高度集中的计划经济体制,政府曾是唯一的投资者。向市场经济体制转轨促使其投资体制由高度集中转向分散决策。除民间投资范围扩大外,政府的投资决策权也下放到基层政府,从而极大地调动包括地方政府在内的社会各界的投资积极性。

   二是发展中经济体。中国正处于工业化城市化进程之中。这既意味着资本的短缺,也预示着丰厚的回报,有利可图的产业投资项目引来内外各类资本的涌入,使基础设施需求持续旺盛。

   面对经济发展的任务,尤其是就业的压力,地方政府有责任也有动力通过基础设施建设来招商引资,创造就业。由此,以土地作为融资中介安排油然而生,工业化带动城市化,并使城市化首先表现为“地的城市化”,土地因此资本化了。

   三是大经济体。中国有庞大的人口和广阔幅员,对规模大小各异的各类基础设施都有需求,特别是无论其市场规模还是地理空间都会自然生成有别于小经济体的大型基础设施建设项目,并突出体现在“铁公基”上。

   其中不少具有世界意义,例如高铁、电网、水利设施等。凡此种种,使中国极易形成各级政府均与社会资本合作(PPP)的格局。在各级政府的积极参与下,中国已是世界上PPP项目最多、形式最广泛、运用最娴熟的国度。政府主导基建投资由此与市场机制相结合,形成以土地作为融资中介的“土地财政”机制。

   中国的“土地财政”机制可以这样描述:由于土地公有,中国的地方政府掌握着土地的使用权,因此在向市场经济转型转轨的过程中,形成了类似新加坡、中国香港等东亚经济体常见的土地批租制度。专业开发商通过将生地变成熟地,使土地增值进而变现筹措现金,再用以购买土地及相应的基础设施建设。依此,以地养地,滚动开发。

   然而,与这些东亚经济体不同的是,中国的地方政府通过设立开发区,不仅自己充当专业开发商,进行土地开发和基础设施建设,而且发展出了一整套基于土地批租制度的融资安排,既表现为地方融资平台的成长与壮大,也体现为地方政府隐性债务的生成与发展。

   1998年,国家开发银行与芜湖市政府首创了城市基础设施贷款领域的“芜湖模式”,即把若干个城建项目集中打包,由市政府指定的融资平台作为统筹统还借款法人,由市政府建立“偿债准备金”作为还款保证。

   2000年,国家开发银行与苏州工业园的合作进一步发展了这一模式,形成一种新的融资安排,即政府出资设立商业性法人机构作为基础设施的借款机构,使借款方获得土地出让项目的收益权,培育借款人的“内部现金流”,同时通过财政的补偿机制,将土地出让收入等财政型基金转化为借款人的外部现金流,两者共同发挥作用,使政府信用有效地转化为还款现金流。由此形成了当今流行的“地方融资平台”模式,并且日益标准化,从而标志着中国地方政府“土地财政”机制的系统化和完备化。

   由地方融资平台为代表的政府主导的基建投资,是立足于中国实际的制度创新,不易以传统教科书眼光全然否定之。理由是它改善了资源配置功能,提升了经济增长质量。

   改革开放伊始,中国要素禀赋极度失衡,主要生产要素占全球的比重畸高畸低。其中劳动力极为富裕,1980年占世界劳动力总量的22.4%,资产和技术极为短缺,资产形成总额占全球的比重仅为2%,研发投入仅为0.5%;工业化所需要淡水和石油资源分别占全球的6%和1.5%。

   土地要素的禀赋则更为极端,一方面耕地极为匮乏,仅为全球的7%,但另一方面,以山地荒漠为代表的非耕地却相对宽裕。随着改革开放,中国在世界范围内改善了资源配置。当中国将充沛的劳动力纳入经济全球化进程后,资本、技术、资源等生产要素开始向中国集聚,表现为通过招商引资,发达国家工业产业向中国转移。

   从一定意义上讲,这一国际产业转移是由地方政府所推动的。地方政府通过创办开发区,将土地,尤其是非耕地进行资本化运作,筹措资金,主动为产业集群建设基础设施。这一前瞻性的融资举动,有效地减少在基建领域极易发生的投资时间错配,从而凭借着超前建设且质量不俗的基础设施,中国在国际产业转移的竞争中胜出。

   尤其值得指出的是,地方政府以土地为中介的融资活动,在加速了工业化、城市化进程的同时,也为社会创造了较为安全的金融资产,成为中国金融市场发展的重要基石。换言之,土地融资的边际引领作用既促进了不发达金融市场的发展,又在整体上提升金融市场的资源配置能力。

   因此,从总体上看,土地财政的正面意义是通过土地资本化,使原本低效,甚至无效土地资产变成有效投资的来源,进而通过基础设施建设带动更多产业资产投入,实现了资本滚雪球式的发展,一方面在实物形态上表现为物质资本的累积,另一方面在价值形态上表现为金融财富的积累。从这个角度讲,无论地方政府出于什么动机,是增加地方财政收入,还是提高本地GDP增速,都从宏观层面上改善了中国经济的资源配置能力。

   与此同时,需要指出的是,以地方融资平台为基本骨干的“土地财政”机制有一个暗含的前提,城市的土地价值在相当长的时期内都处于上涨的态势之中。因此,以储备土地为抵押品,以土地升值为还款来源的地方融资平台是可以持续维持的。也是在这样的假设前提下,各级地方政府纷纷效法,努力兴办地方融资平台。

   特别在应对2008年全球金融危机所实施的“4万亿”经济刺激计划中,地方政府负有投资之责,作为其投资主体的地方融资平台兴办之风就一直下沉到县政府。根据国家审计署2013年审计结果,全国2779个县中只有54个县级政府没有举借政府性债务,并且在省、市、县三级政府中,县级政府性债务增长最快,2010年-2013年三年内上升26.59%。

   以地方融资平台为代表的地方隐性债务的快速发展,引发了社会各界的担心,不仅构成了2015年后供给侧结构性改革“去杠杆”的重要内容,而且日益成为近年来金融“防风险”的主要对象。尤其是随着人口的老龄化及少子化的发展,这种担心呈加重之势。面对不断到期的地方融资平台应付债务,尽管地方政府屡屡承诺偿还义务,但国内外金融市场依然保持警惕。

   2007年-2016年,基建投资一直保持着双位数增长,2018年开始大幅放缓,2021年全国基建投资增速仅为0.4%。由此,涉及包括地方融资平台在内的“土地财政”的改革与发展问题,从来没有像今天这样成为一个绕不过去的坎,需要重新认识。

   地方融资平台是中国国情的产物。虽然有利有弊,但总的看来,利大于弊。在支持中国经济发展的同时,其机制也是符合市场经济方向的,机制是有效的,问题主要发生在资产配置的选择上。

   目前,地方融资平台的资产主要是土地,土地资产除因推动房地产价格上涨而妨碍民生外,更为重要的是其收入日渐明显的不可持续性。这种不可持续性构成了债务风险的根源,成为去杠杆的原因。换言之,只要有收入可持续的资产置换目前收入日显不可持续的土地资产,地方融资平台是可以维持的。

   显然,这一置换安排就是前文所述及的逐渐用绿色资产取代土地资产,逐步实现由以土地融资为主的旧基建转型为以低碳融资为主的新基建。依此,不仅可以新收入来弥补土地资产收入可能出现的萎缩,而且还能继续发挥地方融资平台在资源配置上的边际引领作用,在新的历史时期带动高质量发展。

   如果上述的分析判断成立,就应以促进低碳经济发展为方向,开始规划地方融资平台包括置换在内的资产配置的路线图和时间表。为此,有以下几点建议:

   首先,金融政策应考虑用稳杠杆的办法为地方融资平台资产腾挪转换争取时间。

   国内外的经验表明,在债务累积的情况下,不能轻易的启动去杠杆,而应更关注流动性的安排,否则会引发踩踏式的快速去杠杆,导致更大的金融风险。稳妥的做法是保持宏观经济环境及金融市场稳定的前提下,更注重创造内部现金流,形成稳定的付息来源。在稳住杠杆的基础上,及时展开债务重组工作,即打开融资平台在项目层次上逐个安排,力争做到该项目收入,至少现金流能覆盖本项目的债务。依此,为整个融资平台资产重新配置创造条件。

   其次,经济政策应考虑为低碳经济创造市场需求,促进形成有稳定收入的绿色资产。

   目前在低碳经济领域,尽管投资旺盛,但因市场需求不足,形成持续稳定收入的资产不多,从而市场需求的创造成为首要问题。在这方面,有大量的基础性工作需要进行。例如,在需求侧可采用阶梯价格形式促进低碳产品的消费,其中首推清洁能源,绿电绿价,优先上网,鼓励消费。

   再如,在供给侧,采用多种措施鼓励城市基础设施和公用事业的PPP发展,其中首推城市管廊,通过PPP,既为民间投资创造参与机会,也为盘活政府的资产创造条件。总之,通过供需两侧的政策安排,同时促使低碳资产尽快产生收入并稳定化,使地方融资平台的资产接替可持续进行。

   第三,切实推进财政体制的改革。

   地方政府隐性债务问题表面上是金融问题,但本质上是财政问题,既涉及央地财政关系,更涉及地方省市县财政关系。财政是国家治理的基础,一半是财,一半是政,只有理顺事权关系,才能理顺财权关系,形成可问责的支出责任。

   目前看来,经过几年的梳理,目前央地的支出责任已相对清晰,现在当务之急是重新厘定地方各级财政的支出责任关系。通过建立新的问责制,约束债务的无限扩张。与此同时,尽快推广生态资产负债表的编制与完善,并纳入考核。

   低碳经济既是生产方式也是生活方式,需要社会各界共同推动转型,尤其对地方政府而言,编制生态资产负债表既能鞭策自身,更能督促社会各界积极减碳,从而真正建立起“绿水青山就是金山银山”的机制。

  

   作者为中银国际研究公司董事长、中国宏观经济学会副会长

  

  


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