返回上一页 文章阅读 登录

韦宗友:拜登政府“印太战略”及对中国的影响

更新时间:2022-06-24 09:51:38
作者: 韦宗友  
美国防长奥斯汀表示,“一体化威慑”将对胁迫、灰色地带及侵略等所有冲突行为进行威慑,包括加强东南亚等伙伴国的海上能力建设,提升与日本等军事盟友及安全伙伴的作战兼容能力,提升台湾应对“胁迫”的军事能力等。

  

   在《2022财年国防授权法案》中,美国国会拨款71亿美元实施“太平洋威慑倡议”(PDI),通过增加在印太地区前沿军事存在,强化与地区盟友及安全伙伴的防务合作与作战兼容能力建设,在第一岛链外(包括关岛、澳大利亚及印度洋的军事基地迭戈加西亚岛)进行更具有弹性和分散性的军事部署,强化美国及其盟友的军事威慑能力。2022年3月,拜登政府向国会提交了2023财年预算请求,其中国防预算请求为7730亿美元,比2021年生效的国防预算增加了9.8%。该预算“将中国日益紧迫的挑战视为国防部优先事项”,并通过“太平洋威慑倡议”加强在印太地区的“一体化威慑”能力。

  

   (二)“二三四五”实施策略。拜登政府高度重视盟友与伙伴,通过拉拢盟友与伙伴构建“以我为主”的“同心圆”和联盟伙伴网络是其推进“印太战略”的重要策略。拜登政府“印太战略”强调,美国的印太秩序观与印太盟友和伙伴紧密相连,美国要与盟友及伙伴一道,共同推进美国在印太地区战略目标。“只有建立适应新时代的集体能力,才能实现自由开放的印太。现在,共同行动是战略需要。”特别是,拜登政府希望借助双边军事同盟、美英澳和美日韩三边伙伴、美日印澳“四边机制”以及“五眼联盟”的“二三四五”联盟伙伴阵型,推进“印太战略”,维护美国霸权。

  

   美国在亚太地区的五组双边军事同盟是其“印太战略”的基石,也是拜登政府推进“印太战略”的第一组同心圆。2021年成立的美英澳三边安全伙伴关系以及美日韩三边安全伙伴则是第二组同心圆:前者通过向澳大利亚提供核动力潜艇技术加强三国防务安全合作,将防务触角延伸到南太乃至南海海域;后者通过加强防务磋商与情报共享密切关注朝鲜半岛局势发展,对朝鲜进行军事威慑。

  

   拜登政府还有意将美日印澳四边安全对话机制打造成美国在印太地区的首要区域集团,在“重要印太议题上言出必行”。拜登入主白宫后,不仅将“四边机制”升级为首脑级对话平台,还极大拓展了磋商协调的议题领域,并成立了气候变化、疫苗、关键和新兴技术工作组,加强四国在海上安全、气候变化、疫苗生产与分配、科技和供应链安全、基础设施等领域的磋商与合作。这是拜登政府推进“印太战略”的第三组同心圆。

  

   第四组同心圆则是老牌的“五眼联盟”。拜登政府高度重视这一由美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰五个盎格鲁—撒克逊国家组成的情报联盟,希望其在美国与中国的竞争中发挥更积极作用。美国国会情报和特别行动小组委员会在2021年的一份报告中提出,“为了应对(中国和俄国)大国竞争,‘五眼联盟’国家必须更紧密合作,并拓展信任圈,吸收其他志同道合的民主国家”。该报告提议将日本、印度和德国吸收进“五眼联盟”。尽管扩容计划未被国会采纳,但拜登政府希望加强“五眼联盟”合作以应对“中国挑战”却是不争的事实。

  

   (三)“十大行动计划”。拜登政府印太战略报告制定了较为详细的近期实施计划,特别是未来一到两年涉及外交、经济、军事、治理和联盟关系等方面的“十大行动计划”,凸显对印太地区的重视和推进“印太战略”的决心。具体而言,外交上拓展在印太地区存在,包括在东南亚和太平洋岛国增设使领馆;经济上启动“印太经济框架”,重点关注高标准贸易、数字经济管理、供应链安全与弹性、基础设施投资、数字通信等领域;军事上重点关注台海局势,实施“太平洋威慑倡议”和“海上安全倡议”,通过美英澳三边安全伙伴关系向澳大利亚提供核动力潜艇;地区治理方面支持印太国家的“良治”与“反腐”,帮助太平洋岛国提升海域态势感知能力和基础设施建设;联盟关系方面加强与东盟关系,扶持印度地区领导地位,做深做实“四边机制”,扩大美日韩三方合作。

  

   (四)资源投入。美国2022财年军事预算高达7777亿美元,比上一年增加5%,比拜登政府原先提出的7150亿美元高出600多亿美元。根据拜登政府原先提出的预算方案,面向印太地区的军事预算为660亿美元,包括51亿美元的“太平洋威慑倡议”。考虑到国会将“太平洋威慑倡议”预算增加到71亿美元,同时向印太司令部额外拨款5亿美元,美国对印太地区的军事投入至少達到685亿美元。在拜登政府向国会提交的2023财年预算请求中,国防预算为7730亿美元,其中用于实施“太平洋威慑倡议”的预算为61亿美元,以期进一步提升美国在印太地区的前沿军事存在。

  

   相对于军事投入上的“大手大脚”,拜登政府对印太地区的经济投入十分吝啬,虽高调宣布了“印太经济框架”,但向该地区投入经济资源的意愿和能力都十分薄弱。除了2021年10月拜登在与东盟领导人举行视频峰会时承诺向东盟提供1亿美元资金,用于新冠疫情、气候变化及教育等领域外,拜登政府在2022年5月举行的美国—东盟特别峰会上仅宣布投入1.5亿美元,用于深化美国与东盟的经济、安全、卫生和人文关系。

  

   三、面临的挑战

  

   拜登政府强调,印太地区已经上升为美国全球战略的首要关注地区,美国要集中外交、经济和军事力量全面应对“中国挑战”。拜登政府不顾国内外反对,于2021年8月从阿富汗仓皇撤军,目的也是为了彻底完成美国战略重心转移,集中力量对付中国。然而,俄乌冲突爆发表明,美国将中国视为最主要安全与战略挑战的战略定位与战略判断存在根本性错误,其“印太战略”转向也面临巨大挑战。俄乌冲突仍在持续,大国关系与国际秩序也将随之出现新一轮调整与变化,拜登政府实施“印太战略”的决心、能力和资源投入都将受到制约。

  

   (一)俄乌冲突带来的战略平衡困境。俄乌爆发的大规模军事冲突迄今已经导致数百万乌克兰人逃离国境,更多人流离失所。美国、欧盟和七国集团对俄罗斯实施了包括金融、科技、能源、贸易和核心决策圈在内的多轮史无前例的严厉制裁。美国国会通过136亿美元军事和人道主义紧急援助资金,向乌克兰提供30多亿美元军事安全援助,并计划再次向乌克兰提供400亿美元经济和军事援助。一些学者分析,俄乌冲突可能是二战结束以来国际政治最突出的事件,或将改变大国关系和国际政治走向。尽管拜登政府内一些官员声称,俄乌冲突不会改变美国对印太地区的战略重视和全球战略排序,但这一冲突的发酵及后续影响将极大牵扯拜登政府已捉襟见肘的经济与外交资源,使其无法全神贯注于印太地区。有学者认为,在可预见的未来,俄乌冲突“将成为几乎所有美国外交决策的观察棱镜”,“对欧洲的重新聚焦将不可避免地转移对亚洲的关注”。

  

   (二)美国与印太盟友及伙伴的分歧矛盾。拜登政府强调其“印太战略”充分考虑了印太盟友与伙伴的利益需求,是各方共同的愿景,但印太地区国家可能并不完全接受这一说辞。东盟对美日印澳“四边机制”心存疑虑,担心其对东盟中心地位构成挑战。“印太战略”强调要把“四边机制”打造成地区首要集团,显然会冲击东盟中心地位,进一步加剧东盟疑虑。东盟对美国突出中美战略竞争,把东南亚视为大国博弈的主战场也极为忧虑,不愿在中美之间选边站。柬埔寨民间社会组织联盟论坛项目计划部主任、柬中关系发展学会会长谢莫尼勒表示,东盟国家不愿在中美之间站队,希望美国继续保持军事存在,也希望继续同中国发展经贸关系;平衡路线或者现实主义立场是东南亚国家的一贯外交策略,美国不太可能像拉拢欧盟那样拉拢东盟去对抗中国,其“印太战略”在东盟很难“掀起浪花”。

  

   此外,作为美日印澳“四边机制”的重要成员,印度一向具有大国抱负和不结盟传统,不会心甘情愿作为美国“印太战略”的二传手和小伙伴。俄乌冲突爆发后,印度在拜登政府匆忙召集的美日印澳四国外长会和首脑会上,并没有跟随美日澳三国批评或反对俄罗斯,只是强调关切人道主义危机和要求通过谈判解决问题。在联合国关于俄乌冲突的多次表决中,印度也并未追随美国,而是和中国一道投了弃权票,这让美国极为不满,扬言要对印度此前购买俄罗斯S-400反导系统进行制裁,以儆效尤。这一插曲表明,美国希望借助东盟、印度等印太盟友与伙伴牵制中国实现自身战略目标,恐怕更多是一厢情愿。

  

   (三)资源投入瓶颈。作为一项覆盖整个印太地区,涵盖外交、经济、军事和非传统安全的地区战略,“印太战略”需要巨大的资源投入,特别是经费投入。然而,当前美国联邦债务已经逼近30万亿美元,国内基础设施投资、疫情救济及教育医疗保健等社会福利改革又亟需资金,拜登政府难以拿出真金白银用于实际推进“印太战略”中除了军事之外的政策议程。加之俄乌冲突及乌克兰人道主义危机冲击,拜登政府要向乌克兰及北约投入更多的军事和人道主义资源,进一步严重削弱其向印太地区的投入能力。拜登政府“印太战略”规划和行动计划能落实多少值得怀疑。

  

   (四)经济议程与印太地区需求脱节。拜登政府深知,如果其“印太战略”仅仅关注军事安全,忽视经济维度,则无法有效笼络该地区盟友与伙伴,难以与中国在印太地区展开竞争。毕竟,对于印太绝大多数国家来说,发展经济、增加就业、提高民众生活水平才是当务之急。然而,由于国内的贸易保护主义和民粹主义思潮影响,美国既不能加入或缔结新的多边自由贸易协议,又无法向印太地区投入足够的资金推进其经济议程。因此,拜登政府提出的“印太经济框架”及“重建更美好世界”更多强调贸易促进、数字经济规则和基础设施及通信标准的制定,而非资金的投入。

  

   美国这些看起来“高大上”的规则和标准,更多是对美西方发达国家经验的“生搬硬套”,与东南亚、太平洋岛国等发展中国家的需求严重脱节。后者更需要的是资金投入和投资少、见效快、省钱管用的项目工程。正如一位印尼外交官所言,他对华盛顿能否兑现其为亚洲带来更多私人投资和基础设施建设资金的承诺表示怀疑,把希望寄托在美国官僚机构自我改革以取得更好的结果上是不现实的。

  

   (五)政策连贯性挑战。美国当前政治极化严重,尽管民主共和两党对中国的态度及对印太地区重要性的看法存在不少共识,但远非一致,在政策重点和实施手段上存在相当大差异。如果共和党在2022年国会中期选举中重新夺回一院或两院控制权、甚至赢得2024年总统大选,“印太战略”实施的节奏、手段与政策重点都可能发生重大变化。届时,遑论十年规划,即便是近期的行动计划都可能受到影响。

  

   四、对中国的影响

  

   尽管拜登政府高级官员强调“印太战略”不是一项“中国战略”,“中国只是该地区面临的挑战之一”,但美国关注印太地区正是因为“中国正综合其经济、外交、军事、技术力量在印太地区谋求建立势力范围,寻求成为全球最具影响力大国”。拜登政府“印太战略”在涉华方面出现的新动向及其政策推进,将对中国在印太地区的外交、经济、安全及战略利益产生不利影响。

  

(点击此处阅读下一页)

爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/134887.html
文章来源:国际问题研究 2022年5期
收藏