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张弛:韩国对中美战略博弈的认知、因应与中韩关系走向

更新时间:2022-06-24 09:44:03
作者: 张弛  
后又在2017年10月发表“不考虑追加部署萨德、不参与美国主导的反导体系、不发展美日韩军事同盟”的所谓“三不”承诺,最后在当年12月实现总统访华。在文在寅政府的推动下,中韩两国高层交往逐渐恢复,经贸合作和人文交流继续深化,双边贸易额止跌回涨,回到萨德风波之前的水平,赴韩旅游等民间交流也开始恢复正常。此外,文在寅政府还加强了在渔业纠纷、环境保护、公共卫生等中韩两国长期以来都比较关心的非传统安全领域的合作,并取得了签署建立中韩环境合作中心等一系列成果,进一步促进了双边关系的回暖。

  

   第二,在贸易投资、军费分担等问题上一定程度回应美国的诉求,防止美韩同盟出现动摇。文在寅在对中国伸出橄榄枝的同时,也释放美韩同盟牢不可破的信号。他在上任之后仅51天就访问华府,创下韩国总统上任后最快访美纪录。他与特朗普举行会谈,承诺5年内向美投资128亿美元,并向美采购总额为224亿美元的产品。虽然特朗普坚持“美国优先”的原则,在经贸、驻韩美军等问题上对韩施加压力、造成韩国社会的反弹,但文在寅政府还是在可以妥协的空间内,适度满足了美方的要求:重新修改了韩美自贸协定(FTA),方便了美国汽车、药品和农产品进入韩国市场;先后与美国达成第10份、第11份驻韩美军防卫费分担协定,将每年支付的约8.3亿美元的费用提升至9.24亿美元和10.4亿美元。文在寅的上述措施,固然是为了争取美国对文在寅对朝政策的支持,但也有对美示好、避免被美国视为“亲中”的考量。

  

   第三,推动“两新政策”与“一带一路”倡议、“印太战略”的对接,在合作的同时谋求大国间平衡。文在寅政府对外经济合作的构想主要包括“朝鲜半岛新经济地图”“新北方政策”“新南方政策”三项,其中的后两项即所谓“两新政策”分别针对半岛北方的欧亚国家以及半岛之南的东南亚、南亚国家。由于中韩两国在朴槿惠时代就有“一带一路”对接“欧亚倡议”的基础,文在寅上任不久,便提出要将“两新政策”与“一带一路”相接。2018年4月,韩国北方经济合作委员会发表《韩国“新北方政策”“新南方政策”与中国“一带一路”的战略对接探析》政策文件,进一步就合作的领域、项目等提出了具体建议。在对华战略对接的同时,文在寅政府对美国“印太战略”在经历了拒绝排斥、谨慎接触两个阶段之后,于2019年11月与美国发布题为“韩美为增进‘新南方政策’与‘印太战略’之间的合作而努力”的简报,正式达成合作协议,与美方在经济、社会治理和安全三大领域展开对接。不过,文在寅政府在推动“两新政策”对接“一带一路”和“印太战略”的过程中,特别重视规避碰触中美两国的敏感神经。例如对接“印太战略”时,安全合作的领域主要还是围绕非传统安全,对参加“四边机制” (Quad)等持比较消极的态度,避免刺激中国。

  

   然而,随着美朝谈判进程陷入僵局以及中美关系的恶化,文在寅执政后期对中美博弈的认知出现了一些细微变化。虽然继续“现状维持”的原则没有改变,但是“亲美平衡”的色彩却有所增强:一方面,文在寅开始突出韩美间的价值观联结。他在接见美国国家情报总监海恩斯(Avril Haines)时表态:“韩美共享民主、人权、和平等普遍价值,韩美同盟已经超越安保同盟,成为价值同盟。”另一方面,文在寅政府也释放出试图增强美韩经济联系、降低对华依赖的讯息。韩国中小企业部部长朴映宣表示韩美同盟需要升级为经济联盟,产业通商资源部向国会议员提交的《中美贸易争端导致的韩中贸易结构变化》报告也呼吁“通过出口市场多元化和将重要关键设施撤回韩国的政策来减少韩国对中国的出口依赖”。在政策层面,文在寅政府增强了美韩同盟在涉华议题上的配合。文在寅在拜登上台后不久便高调访美,展现出进一步巩固和提升韩美同盟的决心与姿态,美韩涉华合作因而也扩展至台海、亚太、经济、科技、国际秩序等多个中美战略竞争重点领域。文在寅政府的态度与政策之所以发生这种微调,原因包括以下四方面。

  

   首先,中美博弈的烈度加剧限制了韩国战略选择的空间。过去一些观察家认为,韩国这样的“中等强国”可以通过制衡、追随、防范和接触等方式在中美博弈中扮演稳定局面的角色,保持“安美经中”的双重等级体系。不过,韩国峨山政策研究院研究员詹姆斯·金(James Kim)以基本议价理论作为工具,分析指出在影响过渡期地区秩序的相对稳定性方面,中等国家的作用很小;在调和各种选择的影响方面,中等国家也不如大国有决定作用。他以萨德风波为例,證明韩国在很多重大战略问题上并没有想象的那样大的选择权,大国战略偏好的发散会制约韩国的选择。如果中美间的争议极大,韩国就不得不做出清晰的选择。许多韩国战略专家也认为,若中美竞争最终难以调合,韩国必须以美韩同盟为首要考量,站在美国一边。进入2019年后,特朗普政府对华的各种打压愈演愈烈,“印太战略”也最终成型。中美在安全、经济、科技等全领域竞争的开启使韩国选边的急迫性增强。

  

   其次,美国对韩国施压和拉拢的力度增大约束文在寅的平衡外交。特朗普时期,美国利用韩国在半岛问题和日韩贸易摩擦上有求于己的契机,加大对韩施压。二次“特金会”无果而终后,文在寅迫切希望美国采取更积极的行动来破解僵局,日韩贸易争端的爆发也迫使韩国寻求美国来居中调解;但特朗普在这两项问题上都持暧昧态度,不仅拒绝在弃核方式上做任何让步,而且表示日韩应自行通过外交方式解决争端。美国的表态加剧了韩国国内担心“被抛弃”的心态,2019年下半年起,韩国对“印太战略”的态度发生了比较明显的变化,由“摸索对接”转向“和谐合作”。拜登上台后,不仅一改过去的施压政策,强调韩美在民主价值上的联结,而且终止《韩美导弹指南》,主动向韩国释放权利。他的一系列拉拢政策的确起到了一定效果,不少韩国战略界人士积极呼应,主张必须以民主价值和体制为中心,确立韩国的外交立场。

  

   再次,对朝政策陷入困顿催化了韩国“选边”的倾向。二次“特金会”后美朝关系转冷,文在寅多次居中协调无果,不仅引发保守势力对其对朝政策的反击,而且使朝鲜对文在寅政府信心下降、南北关系随之降温。2020年6月,朝鲜以文在寅政府纵容保守团体在边境地区散发反朝传单为名,爆破南北共同联络事务所。进入2022年后,朝鲜频繁进行导弹试射,甚至在3月24日试射“火星-17”新型洲际弹道导弹,文在寅政府对朝政策的灵活空间愈发减少。拜登上台后,美韩决定废除特朗普时期的涉朝工作组,代之以司局级官员对话,两国协商层级更高、更顺畅,在对朝政策上声音也趋于一致。而中朝关系的持续改善与美朝、韩朝关系的“高开低走”形成鲜明对比,部分韩国人士认为中国主张朝美对话和改善朝美关系只是外交辞令,真实意图在于管理中朝关系,最大程度拖延朝核问题解决,类似言论的发酵也助推了韩国对中美博弈看法的改变。

  

   最后,文在寅国内支持率的下降与韩民间对华负面情绪的发酵也导致韩国立场出现动摇。文在寅在执政前期之所以能在中美之间保持平衡的一个重要砝码就是其超高民意支持率。文在寅刚就任时的支持率逼近90%,不过受失败的房地产政策、虎头蛇尾的检查制度改革和国内疫情反复之累,他的支持率震荡下行,2022年初的支持率仅在40%左右徘徊。民意支持的下降对文在寅政府内外政策的推行产生了明显的制约。与此同时,自萨德风波之后,韩国民众对华好感度却始终处于低位,新冠肺炎疫情暴发以来,韩国民间对华情绪更趋负面化。皮尤中心2021年春季的一份民调显示,韩国民众对华的非好感度达到77%,75%的韩国受访者认为在中美之间,韩国应与美国建立更紧密的经济联系,而支持中国的比例仅为17%。北京冬奥会期间,韩国国内因“韩服争议”和“短道速滑裁判争议”引发民间对华负面情绪迅速扩散,这无疑对文在寅政府的对华认知倾向造成一定的民意冲击。

  

   由于文在寅执政后期在中美间保持平衡立场出现松动,近两年来韩美针对中国的合作有所增多。第一,2021年5月21日美韩首脑会谈发表的联合声明首次提及台湾问题,强调维护台海和平与稳定的重要性,碰触中国核心利益。两天后,韩外交部第一次官崔钟建亦表示台海的和平及稳定直接影响到韩国国家利益,也关系着“新南方政策”与自由航行问题。台湾问题过去一直是中韩关系中极为敏感的议题,建交30年来,历届韩国政府都未有类似表态。上述表态的出现是韩国政策转向的一个重要风向标。第二,虽然韩国一直在参与“印太战略”,尤其是Quad的问题上持审慎的态度,但自2021年3月郑义溶取代康京和任外长后,韩国政府态度开始微调,称:“如果是透明、开放、包容并遵守国际规范的,我们可积极与包括美日印澳在内的任何区域合作机制进行合作。”5月韩美联合声明中所提及的推动“新南方政策”与“印太战略”对接、促进人权与法治、保护自由航行、增进疫苗合作等内容,基本上服膺了“印太战略”对韩国的诸多诉求。布鲁金斯学会高级研究员埃文斯·里维尔(Evans Revere)甚至称这份声明包含了Quad或者Quad Plus想要做的一切。第三,拜登上台后终止了《韩美导弹指南》,允许韩国发展射程800公里以上的导弹,起到了既拉拢韩国、又制衡中国的一石二鸟之效。韩国国内对此欢呼雀跃,部分媒体甚至呼吁应借机研发能够遏制中俄等周边国家的超高音速导弹。第四,韩国与美国高科技合作也日益紧密。2020年12月,韩国两家通讯业巨头KT、SK参加了美国“清洁网络计划”;2021年5月,部分韩企加入了“美国半导体联盟”。韩美联合声明中所提及的两国要加强合作的领域,如下一代电池、氢能、碳捕获与封存(CCS)、人工智能(AI)、5G和6G、开放式无线接入網络(Open RAN)、量子技术等皆是美国重点打压中国的技术领域。美大西洋理事会高级研究员罗伯特·曼宁(Robert Manning)认为,韩国承诺对美技术投资和开展5G等高科技合作表明其在地缘经济学上已向美国倾斜。

  

   综上,文在寅政府执政5年,其对中美博弈的看法经历了一个从保持战略模糊到平衡与亲美兼顾的过程,对美合作的广度与深度也日渐增加。诚然,在整个任期内,尽力维持“中美平衡”的现状仍是文在寅政府政策的主基调,但对美合作的增强表明韩国正面临外部越来越大的“选边站”压力与内部越来越浓的保守化氛围。在以上内外双重动力的助推下,接替文在寅执政的下一任韩国政府在因应中美竞争时,其政策中美韩同盟的优先性会因此而进一步突出,美韩对华政策的一致性和相互协作也将相应增强。

  

   三、尹锡悦政府上台后的中韩关系走向

  

2022年3月,韩国最大在野党国民力量党候选人尹锡悦在总统选举中以极微弱的优势击败执政党共同民主党候选人李在明,当选新一届总统。5月10日,他正式就职。尹锡悦来自保守阵营,其对中美战略博弈的看法与文在寅有相当程度的不同:竞选期间,他曾释放出比较明显的向美方靠拢的信号,如主张将韩美同盟的合作内容从军事向经济、科技、供应链、公共卫生等多领域拓展,将同盟合作的范围从半岛向地区甚至全球扩散,积极推进美日韩合作与加入Quad等。选前尹锡悦还在美国《外交事务》杂志上发表题为《韩国必须大胆向前一步》的文章,进一步阐述了自己的对外政策构想。对于中美博弈,他批评了文在寅的战略模糊政策,斥责这种不选边的行为“让人错以为韩国一直在向中国倾斜,并疏远了长期盟友美国”。据此,尹锡悦认为韩国应与美国建立全面战略联盟,不能以牺牲自身安全利益为代价屈服于中国的经济报复。同时,尹本人及其外交团队也表达出试图通过巩固韩美同盟来增强对华交涉筹码的想法,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际问题研究 2022年5期
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