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樊吉社:中美战略竞争的风险与管控路径

更新时间:2022-06-22 23:47:08
作者: 樊吉社  

   内容提要:中美关系已经进入原有双边关系框架终结、新双边关系框架尚待确立、两国探索双边关系发展方向的新阶段。战略竞争至少在中短期内将是双边关系的新常态,拜登执政后美国甚至强化了此种态势。中美关系框架的改变必然影响彼此认知,误读、误判概率随之上升。基于此种认知采取的反应和行动很可能诱发意外甚至冲突,因此,管控中美战略竞争将变得非常必要。为管控中美战略竞争,双方应该采取以下举措:中美可从美苏冷战互动中汲取经验和教训;梳理存在分歧的问题领域,为管控和解决这些分歧创造条件;将分歧管控和危机管理纳入现存的各级外交和安全对话机制之中;落实已有并尝试签署新的分歧管控甚至危机管理协议;保持各层级对话沟通渠道畅通,通过官方正式或者非正式渠道传递清晰信号。

   关 键 词:中美关系  美国外交  拜登政府  战略竞争  危机管控  Sino-U.S.Relations  American Policy towards China  Biden Administration  Strategic Competition  Crisis Management 

  

  

   特朗普执政期间,美国从根本上调整了对华战略的基本框架,用战略竞争取代对华接触与中美合作。中美关系已经进入原有双边关系框架终结、新双边关系框架尚待确立、两国探索双边关系发展方向的新阶段。

  

   拜登在其执政后的外交政策讲话中将中国称为“最严峻的竞争者”(Most Serious Competitor),宣称要“直面”中国对“美国繁荣、安全和民主价值构成的挑战”①。拜登政府3月初发布《过渡期国家安全战略指南》(Interim National Security Strategic Guidance),将中国称为“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系构成持续挑战的竞争对手”。②美国将其对华政策重新界定为“有条件的3C”:该竞争的时候竞争(compete),能合作的时候合作(collaborate/cooperate),必须对抗的时候对抗(confront)。③这些政策言论和姿态表明,美国对华战略竞争的政策不仅没有调整,甚至已经开始呈现不断强化的态势。

  

   回顾中美近年来的互动,两国合作和协作的空间不断被美国淡化和压缩,而竞争的观念不断被重申,竞争的领域不断被拓展。对此,中国也作出了正面回应。2021年1月25日,中国国家主席习近平在世界经济论坛“达沃斯议程”对话会上的致辞中表示,“要提倡公平公正基础上的竞争”,开展“田径赛”而不是搞“角斗赛”。④3月7日,国务委员兼外交部长王毅在“两会”记者招待会上强调,中美应进行“良性竞争”,并通过坦诚沟通以有效管控分歧,防止战略误判,避免冲突对抗。⑤

  

   展望未来,中美战略竞争将是新的常态,维持中美关系的总体稳定需要争取合作、管控竞争、防范对抗,而管控竞争是增进合作和防范对抗的关键。能否有效管控战略竞争,化解风险,减少误判,这是中美两国中长期内面临的重要挑战。本文将简析美国对华战略框架调整,辨析战略竞争潜含的风险和管控必要性,最后探讨如何管控中美战略竞争。

  

   一、美国对华政策框架调整:战略竞争新常态

  

   美国对华政策框架的调整始于特朗普政府。特朗普执政的前三年,美国聚焦双边关系中的经贸分歧,中美两国一边“打关税战”,一边“谈经贸协议”,“打”“谈”并举,探寻解决经贸争端之道。在中美经贸关系越来越具有对抗性的同时,美国对华政策的其他方面也呈现出渐进的深刻变化。2020年1月新冠肺炎疫情暴发后,两国未能开展公共卫生合作以延缓或者阻滞双边关系下行趋势,疫情反而成为双边关系进一步恶化的催化剂。美国将中美关系中的所有问题都视为国家安全问题,在各个方面均采取了更具对抗性的姿态,中美两国的分歧与矛盾呈现出全面化、安全化和意识形态化的特征,两国在诸多敏感议题上的互动诱发意外、危机和冲突的风险显著上升。

  

   第一,存续四十余年的美国对华政策框架已经被特朗普政府颠覆,且不会因为特朗普离任而逆转,这是双边关系面临的基本现实。中美建交以后,两国之间存在着各种各样的分歧,也曾经历过数次意外甚至危机,但中美关系仍能保持总体稳定,其原因在于美国对华政策的基调是接触与合作。美国对华接触与合作的战略隐含一个假设,即支持中国崛起和融入第二次世界大战后建立的国际秩序有助于中国朝着美国预期的方向发展,而特朗普总统及其外交安全团队则认为此种假设已经不成立,因而在2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》中明确强调回归大国战略竞争,将中国视为战略竞争对手。⑥美国对华战略调整也落实到随后发布的多份官方文献中,包括《美国国防战略报告》《美国军事战略报告》,以及核态势、网络、外太空等具体议题的战略报告。

  

   虽然特朗普政府仍将中国和俄罗斯列为同一类的所谓“大国威胁”,但显然认定中国是比俄罗斯更严峻的系统性挑战、生存性威胁。冷战期间美国对苏联的安全威胁认知界定了美国的安全、国防和军事战略,如今美国也试图将中国视为类似冷战期间与苏联等量齐观的威胁来源。为此,美国不断强化在亚太地区的战略部署,并尝试提出新的战略理念。

  

   美国调整对华政策最具象征意义的事件是蓬佩奥于2020年7月23日在尼克松总统图书馆发表的对华政策演讲:一个共和党国务卿在一个共和党总统图书馆前宣告,美国对华政策失败了,美国需要终结过去半个世纪的对华政策框架。蓬佩奥在演讲中宣称,尼克松总统执政时期开启的对华接触没有达到当时预期的改变,因此要终结“盲目接触”的旧范式。⑦美国颠覆对华政策框架几乎是特朗普执政期间的最大外交遗产,它将中美互动从确定模式引向不确定的未来。

  

   第二,美国国内各政治力量在对华政策上已有新共识。美国共和党和民主党两党在传统上有不同的内政外交政策偏好,行政部门与国会处理内政外交政策的方法不相同,民众与精英之间也会有不小分歧,这种政策偏好和方式、方法的区别在美国对华政策上有同样的体现。然而,随着美国对华政策调整,以及中美在诸多分歧问题上的博弈,美国国内各种政治力量或许在其他问题上的分歧依然如故,但在美国对华政策调整问题上存在基本共识,支持美国对华政策的调整。迄今,美国国内各派政治力量在对华政策上或许仍存在细微差别,但这种差别仅是方法和程度之别,而非方向性的不同。

  

   美国行政部门和国会在对华政策上的互动可以体现这种变化。冷战结束以来,美国国会通常是发展中美关系的障碍,参众两院议员通过种种方式掣肘行政部门的对华政策倡议和行动。在过去几年中,“府会”在美国对华政策上相互制约的状况已经发生改变:一方面,行政部门采取了较为强硬的对华政策;另一方面,国会推动通过了多项涉华立法或者决议。仅以116届国会为例,从2019年1月到2020年8月,在不足两年的时间内国会已引入366项涉华法案,其内容涉及贸易、投资、供应链、国家安全、信息技术、人权等各个方面;虽然很多立法动议未能成为法律,但议员引入立法动议的速度加快,而且两党在涉华问题上的分歧越来越小。⑧行政部门和国会并非相互协调,而是各行其是,从不同侧面对华示强、施压。美国国内各派政治力量对华态度和政策偏好的变化属于根本性的,其影响将是长远的。

  

   美国对华政策的调整不仅仅体现在官方文件和官员相关政策讲话之中,还表现在美国国内民众涉华态度的渐进变化。据皮尤研究中心的调查,随着贸易摩擦加剧,美国民众对中国的认识更趋负面;新冠疫情暴发后,美国民众对中国的认识愈发消极。⑨从政府官员到国会议员再到普通民众,在特朗普政府的推动下,美国国内各政治力量在对华政策上已形成新的共识。

  

   第三,美国在涉华政策议题的操作层面上所采取的诸多行动影响深远。近年来,美国国会已经不再满足于表达对华政策的不同见解,而是频频在国会推动多项涉华立法,立法主题涉及中国台湾、新疆、西藏和香港等敏感和重大的问题,将美国对华政策的消极姿态和强硬做法固化、长期化,限制了未来美国政府在对华政策上的腾挪空间。拜登执政不久,新一届美国国会已开始酝酿重大涉华立法。2021年4月8日,参议院外交关系委员会主席、民主党参议员梅内德斯和共和党参议员里什联合提出《2021年战略竞争法》,呼吁动员美国所有的战略、经济和外交工具以对抗中国对其国家和经济安全构成的挑战。⑩参众两院已经在过去几年提出了诸多涉华立法法案,拜登执政期间,这种势头不可能逆转。

  

   美国国务院是直接处理外交事务的部门,国务卿则被称为首席外交官。传统上国务卿和国务院的其他官员都会谨言慎行,避免“非外交”的政策言论。然而,特朗普执政后,美国国务卿和国务院其他官员成为四处动员美国公众和美国盟友改变对华政策的主导力量。即使在疫情暴发期间,美国国务院官员仍不断呼吁各国响应美国调整对华政策。拜登执政后,新任国务卿布林肯曾有在联邦政府担任要职的履历,但在对华政策上的种种言论并不顾忌外交通例,对中国颇多指责。2021年3月18日至19日,中共中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪和国务委员兼外长王毅在安克雷奇同美国国务卿布林肯、总统国家安全事务助理沙利文会面,双方以“非常坦率的”姿态开启了首次面对面对话。

  

   美国情报和联邦执法部门也采取了各种行动打击中美人文和教育交流。据《纽约时报》报道,联邦调查局蓄意滋扰、威胁前往美国参加学术交流的中国专家学者,吊销或者限制其中一些人的赴美签证。(11)美国司法部根据美国贸易代表办公室2018年3月份发布的关于中国贸易行为的报告发起了所谓的“中国倡议”(China Initiative),旨在确认所谓商业窃密案例,发展一项针对所谓非传统情报收集者的战略,提醒大学校园存在的潜在风险,并确保有足够的资源进行调查(12);执法部门瞄准中国学者、学生以及机构,甚至动员美国的高校中断与中国的教育交流合作。(13)中国驻美媒体机构和记者也遭遇各种各样的限制。中美也在国际组织和多边机构中展开了竞争。美国国务院专门设置了特使职位,在国际机构阻挠中国拓展影响,并影响地区和国际组织领导层的任命。

  

   概言之,美国对华战略调整是实质性的、系统性的,其影响必然是长期的。无论特朗普政府还是拜登政府,美国采取的所有政策都强调对等和竞争,它不会因为政府的更迭而出现逆转,战略竞争至少在中短期内将是中美关系的新常态。

  

   二、中美战略竞争的可能风险

  

   中美关系从接触与合作转向战略竞争,双边关系框架的改变必然影响彼此认知,误读、误判概率随之上升。基于此种认知采取的反应和行动很可能诱发意外甚至冲突,因此,管控中美战略竞争将变得非常必要。

  

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文章来源:南开学报(哲学社会科学版),2021(5)
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