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张君:村干部的角色、行为与新时代乡村治理

更新时间:2022-06-22 23:41:11
作者: 张君  

   新中国成立以来,村干部成为乡村社会的新精英。在实行村民自治后,选举程序在一定程度上强化了村干部的保护人角色。不管是谁想通过村民选举成为村干部,都不能不考虑所在村庄的共同利益。即便其背后有强大的家族、宗族势力作支撑,他也不能忽视村庄内部大多数村民的共同意见。进入新时代后,国家资源反哺农村的力度不断加大,乡村社会迎来打赢脱贫攻坚战和实现乡村振兴的历史性契机。仅在2016-2019年,全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出达到6.07万亿元,年均增长8.8%。(17)涉农资金投入力度的显著加大,对村干部的治理能力提出了更高的要求,同时也提高了普通村民对其保护人角色的期待。

  

   从国家-社会关系角度看,村干部始终处于“国家-社会”光谱之上,其具体位置随着时代变化而不断移动。村庄保护人的角色,无疑偏向于国家-社会连续谱的社会一端。乡村社会的历史表明,松散型的国家-社会关系,更有利于村干部以及之前的乡村精英扮演这种保护人角色。

  

   (二)国家代理人

  

   国家代理人的角色,形成于20世纪以来国家权力面向乡村社会的持续性渗透。杜赞奇认为,在20世纪上半叶的中国乡村,有两大历史进程使当时的中国有别于以往任何时代,其中之一就是国家政权建设过程,也就是国家努力向乡村社会扩张,企图深化对乡村社会的控制。(18)

  

   国家政权建设的核心是国家能力,也就是国家或中央政府将自己意志和目标转化为现实的能力(19)。经过几十年的长期努力,直到新中国的成立,国家政权建设的任务才得以最终完成,向下延伸的政权机构以及执政党组织成为控制乡村社会的有效手段。在此之后,以基层政府为代表的国家政权,对村干部的角色期待主要包括协助完成两类任务:一类是汲取乡村资源,用来支援国家的工业化发展;另一类是调解民间矛盾纠纷,保持乡村社会的稳定秩序。基层政府提出的这些协助任务,清晰勾勒出村干部的国家代理人角色。近年来,中央围绕打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略作出一系列重大部署,出台一系列政策举措。这些重大部署和政策举措,最终都要在农村地区落地实施,都要靠庞大的村干部队伍来协助推进,由此势必强化了基层政府对村干部的国家代理人角色的期待。

  

   从国家权力的向下扩张而言,国家政权建设的过程就是国家与乡村社会关系重组的过程。这一过程形成了紧密型的国家-社会关系,不可逆转地改变了乡村社会的政治、文化及社会联系,同时也修正和补充了村干部的角色丛。在此期间,村干部在“国家-社会”光谱上明显向国家一端不断移动,而国家代理人的角色更偏向于这一连续谱的国家一端。

  

   (三)致富带头人

  

   与村庄保护人、国家代理人角色相比,致富带头人角色的出现时间最晚。在帝制时代及民国时期,中国的农业生产一直都是小农经济。人多地少的现实情况,决定了只能依靠投入大量人力的精耕细作来提高土地产出,就此出现了农业发展的内卷化现象,也就是单位土地的劳动投入越来越高、边际回报却越来越低的状况。(20)在此期间,不管村庄成员的土地占有情况如何,其农业生产方式都是相同的,成本结构中劳动力占比很大,在技术、土地、畜力及肥料等要素的运用方面没什么明显分别,尚不具备产生致富带头人角色期待的客观条件。

  

   新中国成立之初,我国采取了以农养工、优先发展重工业的战略,大量农业剩余通过剪刀差的方式流向城市,这就奠定了工农业现代化发展不均衡、城市与农村现代化进程不同步的历史基调。改革开放前二十年,这种不均衡、不同步的态势得到了延续,工业领域的现代化发展明显加速,城乡之间的现代化差距进一步拉大。

  

   进入新世纪后,城乡不均衡发展格局以及传统小农经济日益没落的事实,极大地限制了我国工业化、现代化的向前推进。与此同时,我国加入世界贸易组织后面临着更大的国际竞争压力,尽快提高农业竞争力成为迫切选择。这就倒逼国家开始下大力气加快推进农业现代化,以机械化、规模化、产业化为核心的农业现代化转型开始提速,引领农户发展现代农业的致富带头人角色成为时代的召唤。

  

   致富带头人与农业的现代化转型紧密相联。胜任这一角色,意味着成为农业结构调整的带头人、农业技术革新的实践者、农业规模经营的示范者,意味着引领村庄告别小农经济、带动周围农户走向现代农业。村干部是乡村社会的精英人物,是致富带头人群体的重要来源,必然肩负着推动农业现代化转型的历史重任。

  

  

  

   三、新时代乡村治理中村干部的实际行为

  

   角色与特定的社会位置或社会身份密切相关,内含着与之相符的诸多行为表现。事实上,行动者的实际行为与特定角色的期待行为往往并不完全一致,进而产生了实践角色与理想角色之分。这里的实践角色,指的就是行动者的实际行为。它不是静态意义上的角色规定,而是在过程化的情景中发生了适应性变化的具体行为。在新时代的乡村治理中,由于总体性背景的深入影响,村干部的理想角色在治理实践中出现了一些值得注意的适应性变化。为方便讨论,我们将沿着理想角色的既有维度,整体性地勾勒当前乡村治理中村干部实际行为或多或少所包含的三重变化。

  

   (一)从村庄保护人到村庄守望者

  

   村庄保护人是乡村精英最早出现的理想角色,也是村民视角中对村干部的主要期待。在新时代的乡村背景下,面对无人可保的“空心村”、无力可保的“薄弱村”,村庄保护人角色受到了强烈冲击,尤其是中西部农村地区的很多村干部从望重村庄的保护人变成了应付差事的村庄守望者。

  

   一是无人可保的“空心村”。在日渐强劲的城镇化浪潮下,农村地区进城务工人员越来越多,人口外流趋势不断加重,进入新时代后这种情况依然持续。在中西部农村地区的调研中发现,人口外流导致的“空心村”现象随处可见,一个自然村或者是聚居点往往就只有几个老人和孩子在留守,年轻一些的劳动力都出去打工了,在家里的都是60多岁的人。有的行政村负责人就说,80后基本在村里见不到,40岁以下的人很少,村里60岁左右的人基本占到70%,常住的人平均有55岁左右。(21)人口的不断外流不但造成了无人可保的“空心村”现象,也明显淡化了村庄内部的有机关联,村庄共同体逐渐趋于瓦解状态。

  

   二是无力可保的“薄弱村”。改革开放初期,我国农村实行以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制,这极大地调动了村民从事农业生产的积极性、主动性。20世纪90年代,由于对统分关系的认识出现明显偏差,很多村庄将村集体的林地、坡地、荒山、滩涂、水域等资源全部划分到户,导致村集体经济变得非常薄弱,甚至成了一无所有的空壳村。尤其是在中西部地区,很多村集体一年到头没什么收入。村集体经济是一个村庄各方面正常运作的重要基础,是农村基层组织发挥统筹整合作用的必要前提。村集体经济过于薄弱,容易造成村庄无力推进诸如水利灌溉、机耕路修建等公共事务,村干部的保护人角色也就无从谈起。

  

   三是无人愿保的村干部队伍。乡村人口的急剧外流,尤其是能力素质较强的年轻人涌向城市,不仅造成了越来越多的“空心村”,还对当地村干部的来源造成了很大影响,出现了村干部队伍青黄不接、后继乏人的普遍现象。以西部某县为例,该县在2017年村(社区)两委换届前,主要负责人中超过60岁的占比多达24.7%,具有大专及以上文化程度的不足12%,初中以下文化程度的人数占比达到41%。(22)此外,即便是有一些外出打工或创业的年轻人愿意返乡竞选村干部,由于缺少必要的岗前培训和实践锻炼,再加上组织不了解、群众不信任,导致不少人遭遇竞选失利或者竞选成功后日常工作却难以推动,这就使得年轻人更倾向于外出务工创业,造成所在村组织换届总是重复着“选人难”的老故事。(23)

  

   (二)从国家代理人到准国家干部

  

   20世纪初以来,我国面临着急迫的政权建设任务,国家权力开始了深入乡村社会的持续性扩张。经过近半个世纪的长期努力,到新中国成立时,我国完成了政权建设的任务,建立起总体性社会组织模式,国家与社会关系发生根本性重组,国家政权对包括乡村社会在内的全部社会生活实行着全面严格的控制。改革开放以来,国家通过推动家庭联产承包责任制和村民自治的制度化实践,逐步形成了一个相对具有自主性的乡村社会。在此期间,国家的总体性支配权力日渐被一种技术化的治理权力所替代(24),这种行政科层化的技术治理将乡村社会纳入其中,同时依靠行政吸纳政治的逻辑来推进农村地区的治理实践。

  

   由于乡村社会走向“原子化”“空心化”,村庄权威不可避免地走向衰变,村干部失去了治理村庄的权威和能力。与此同时,面对压力型体制下层层下卸的各类任务,乡镇作为一级不完整的政府越来越力不从心,越来越需要将村级组织纳入自身的行政体系中来分担任务和压力。拿项目进村来说,不管是基层政府的打包还是村庄的抓包,都需要乡村两级密切配合、频繁沟通;在项目落地实施时,也经常性地需要乡村两级采取共谋行为来应对上级部门的检查考核。这样一来,行政运作逻辑压过了政治选举逻辑,村级组织的行政化、官僚化趋势不断加重,村干部就此也乐意倒向基层政府一边,从国家代理人逐步向准国家干部过渡。

  

   村干部从国家代理人向准国家干部的过渡,体现在一系列互嵌共生的制度设计与实践中。比如说,在目标考核上,每年初,村干部都会与乡镇签下各种责任状,被动认领层层下卸而来的党建、民政、综治、计生、爱卫、信访、便民服务代理等各种行政事务;年中、年底时,村里要频繁接受乡镇及上级有关部门的检查考核,有些检查考核的结果会与村干部的工资福利直接相关。在日常管理上,为保证村干部投入足够时间精力来完成下派的各类任务,乡镇对村干部实行较为严格的坐班制和考勤制,并将其列为考核内容,与年终的工资发放挂钩。在工资待遇上,村干部的工资构成与乡镇干部相类似,均由财政拨款进行保障,包含了固定的基本工资和依据业绩考核结果而定的绩效工资。此外,不少地方已经为连续任职达到一定年限的村干部建立养老金制度,并为其提供一定的公费旅游等福利待遇。(25)在队伍建设上,国家将“基层群众性自治组织中从事管理的人员”纳入监察和政务处分范围,基层政府将村干部纳入年度干部培训规划中,并组建了村级后备干部队伍,还对村党支部书记实行县级备案管理,这些管理举措体现出干部队伍建设的鲜明印记。

  

   (三)从致富带头人到资本合伙人

  

宏观地看,城镇化是转移农村剩余劳动力、提高农民收入水平以及改造乡村社会结构的必由之路。(26)不过,农村劳动力的过度流出,至少在一定程度上反映了城乡现代化发展的不均衡。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《东吴学术》 2021年第4期
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