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李响:论国有经济的主导力量定位——《宪法》第7条的规范诠释

更新时间:2022-06-21 22:13:28
作者: 李响  

  

   摘要:  1993年修宪后,基于中共中央对于国企境况的论断,国有经济主导力量定位的基本内涵持续发生了积极的变迁。在近年来国有经济显著发展的背景下,应将国有经济制度与社会保障制度衔接,通过上缴国有资本收益更多用于民生事业等措施,突出主导力量定位中促进民生改善的首重和首要内涵,落实全民所有的宗旨和避免“与民争利”问题;而结合另一重要内涵,整体上,主导力量定位与社会主义本质形成完整对应,能在对公有制的体现这一根本意义上实现变迁后的回归。

   关键词:  国有经济 主导力量定位 宪法变迁 制度性保障 民生

  

   1993年3月29日,第八届全国人大一次会议对我国现行《宪法》进行了第二次修改;其中,依据会议通过的《宪法修正案》第五条,《宪法》第七条中的两处“国营经济”均改为“国有经济”,该条变为:“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”由此,“国有经济”这一概念以及国有经济作为“国民经济中的主导力量”的定位(以下简称主导力量定位)在宪法上获得确立。

   然需看到,1982年时,主导力量定位即已入宪,1993年修宪只是将其由“国营经济”移用于“国有经济”;而此后的二十余年,在国企改革深入推进、国有经济布局和结构深刻调整的背景下,在1999年和2004年两次修宪过程中,该条规定未再出现变动。

   本文将结合宪法变迁理论和制度性保障理论,梳理国有经济主导力量定位的衍变历程,探析相关的意旨与背景,以求围绕主导力量定位,对《宪法》第7条作出规范的诠释。依法首当依宪,只有准确把握第七条,尤其是其中主导力量定位的内涵,才真正谈得上“尊重宪法”和“依法进行国企改革”{1}{2},才能充分认识全面深化改革和全面推进依法治国的时代条件下国有经济的地位与使命。

   一、国有经济主导力量定位的沿革与内涵衍变

   1993年修宪后的相当长时期内,一般认为,国有经济的主导力量定位主要体现在对于国民经济发展方向的引导和对于经济运行整体态势的控制和影响上{3},即所谓带动力、控制力、影响力。但是,主导力量定位的具体内涵实有其沿革与衍变历程。

   (一)主导力量定位的沿革及其内涵衍变

   新中国成立前后,通过革命根据地公营企业迁入城市、将“三座大山”所办的企业收归国有、实施社会主义改造以及开展社会主义建设,逐步形成了作为我国国有经济前身的国营经济{4}。1949年,《共同纲领》第28条便将国营经济定位为“整个社会经济的领导力量”;具体要求是“有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的营业”应由国营经济代表国家“统一经营”。1954年制宪,正式在第6条规定“国营经济是国民经济中的领导力量”,并专门规定“国家保证优先发展国营经济”。当时,制宪报告指出,“国营经济已经成为整个国民经济的领导力量”表现在它的日益强大,而“国家保证优先发展国营经济”就“特别要注意逐步建立社会主义主要经济基础的重工业”{5};故在此前后,国营经济作为领导力量的“强大”,被认为主要体现在国营工业(尤其是重工业)的产量以及国营商业的销售额分别在全国工业总产量和国内商品销售总额中占有较大比重{6}{7}{8}。后来,1975年《宪法》和1978年《宪法》均保留了国营经济作为领导力量的定位,但删去了专门规定。

   1982年,现行《宪法》在第7条规定国营经济,同时,对其的定位表述为“国民经济中的主导力量”,而恢复的专门规定,内容亦变为“国家保障国营经济的巩固和发展”。当时,修宪报告指出,相关修改一方面保证了集体所有制经济沿着社会主义方向前进、个体经济为社会主义服务和整个国民经济发展符合劳动人民整体利益和长远利益;另一方面能够在坚持国营经济占主导地位的前提下,发展多种形式的经济,发挥集体经济和个体经济各自在一定范围内的优越性和不可缺少的作用,以利于国民经济的繁荣;关于后一方面,报告特别提到,个体经济在整个国民经济中所占比重不大,它的存在并不妨碍社会主义公有制作为我国经济制度基础的地位及其顺利发展{9}。它意味着,专门政策由“保证优先发展”变为“保障巩固和发展”,是要在发展国营经济、并以此巩固社会主义公有制的前提下,不限制和排斥其他两种经济形式的发展[1],这反映在定位上,就是由“领导力量”变为“主导力量”,并具体体现为国营经济在国民经济中所占比重可以适当下调。

   接着,如前所述,1993年修宪将第七条中的“国营经济”改为“国有经济”,但定位和专门规定保持不变。在此次修宪前,1992年10月,党的十四大报告提出,国有企业应在与集体企业、其他企业的平等市场竞争中发挥主导作用;修宪后,1993年11月《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》(以下简称1993年《决定》)明确提出,国有经济必须控制国民经济命脉和对经济发展起主导作用,并以其资产在社会总资产中的优势作为公有制主体地位的重要体现,以及要积极参与市场竞争,提高竞争能力,在市场竞争中壮大和发展。

   应当说,1993年《决定》是对于当年修宪所形成的国有经济主导力量定位基本内涵的权威表述。它反映出:一方面,比重要求(无论1949年至1982年的现行宪法施行前时期[2],还是现行宪法时期,都被视为领导/主导力量定位的主要体现)仍得以强调{10}{11}{12},但着眼点从工业总产量、商品销售总额等转移,变为强调国有资产须在社会总资产中占据较大比重。另一方面,随着改革开放的推进,其他各种经济形式(尤其是个体、私营经济)得到迅速发展,于是,从1982年时要求国营经济不得限制和排斥它们,改为要求国有经济应在竞争中取得优势;与之相伴,《共同纲领》提出的控制经济命脉要求,又重新被强调。概言之,主导力量定位在沿革中,基本内涵经历了由强调控制经济命脉到突出比重要求、由相对下调比重要求到同时强调比重和控制经济命脉的衍变过程。

   (二)主导力量定位确立后的内涵衍变

   然而,尽管经过1993年修宪,国有经济的主导力量定位就在文本意义上确立和固定,其基本内涵由中共中央此后的一系列政策所调整。这具体可以分为三个阶段:

   第一阶段是1997年9月至1999年9月。党的十五大报告指出,国有经济发展表现为控制力和竞争力的增强,而且其主导作用“主要体现在控制力上”,因此需要对国有经济布局进行战略性调整,使之在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域占据支配地位;报告还指出,坚持公有制的主体地位,并在上述前提之下,国有经济的“比重减少一些,不会影响到我国的社会主义性质”。第二阶段是1999年9月至2007年10月,《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》(以下简称1999年《决定》)进一步指出,发展壮大国有经济是增强国家经济实力、国防实力、民族凝聚力的需要,国有经济构成社会主义制度的经济基础,国家引导、推动、调控经济和社会发展的基本力量,实现广大人民群众根本利益和共同富裕的重要保证;该决定强调了国有经济的控制力,同时,增强了国际竞争力要求,并出现“影响力和带动力”的表述。2002年11月,党的十六大报告强调发展壮大国有经济,使之控制国民经济命脉,对其竞争力的要求则整体转向国际层面;2003年10月,《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》也对此再次确认。前述相当长时期内关于主导力量定位的一般认识,正是主要形成和存在于这一阶段。第三阶段是2007年10月以后,党的十七大报告指出,要优化国有经济的布局和结构,增强其活力、控制力、影响力。这意味着,控制力依然是主导力量定位的重要因素,不过,活力成为第一位要素而得到强调。党的十八大报告以及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革的决定》)均坚持了“不断增强国有经济活力、控制力、影响力”的重要论断。

   由此可见,随着改革开放进一步推进和人们认识不断深化,主导力量定位的基本内涵也继续发生着衍变,并且呈现出两个特点:其一,主导力量定位逐渐与比重要求脱钩:一开始要求国有资产在社会总资产中占据优势,以此作为公有制主体地位的体现;1997年调整为不是国有经济比重越高越好,只要公有资产占优,可以允许国有资产“比重减少一些”;而1999年及其后,便基本不再突出比重要求,或是更多地强调国有经济在“质”而非“量”方面的优势。其二,主导力量定位内涵的衍变,改为围绕控制力和竞争力这两个要素而展开:关于控制力,1993年要求的是“控制经济命脉”,1997年为控制“重要行业和关键领域”,并提出要对布局进行战略性调整;关于竞争力则从相对宏观的“对经济发展起主导作用”变为影响力、带动力和国际层面的要求。不过,近年来,控制力仍是主导力量定位的要素,竞争力及带动力则已较少提及。

   二、国有经济主导力量定位的宪法变迁

   (一)国有经济与国有企业:一种“关联却不完全对应”的关系

   以上,我们了解到1993年修宪确立国有经济主导力量定位之后,其具体内涵仍发生了三个阶段的衍变。还需注意的是,该次修宪前,中共中央于当年3月14日提出《关于修改宪法部分内容的补充建议》,其“附件二:关于修改宪法部分内容的建议的说明”第五点指出,由于《宪法》第15条将确立社会主义市场经济体制,因此,第16条的“国营企业”需要改为“国有企业”,以“更加突出国有企业的经营自主权”;在此基础上,第7条的“国营经济”也需相应改为“国有经济”,以准确体现全民所有制经济的所有权与经营权之别,为我国国有企业改革的发展和深化提供宪法依据。这显示,当时的修宪逻辑是基于第十六条的变动而对第七条进行修改。

   我们知道,随着传统计划经济体制转变为社会主义市场经济体制,国有企业不再像国营企业那样一律由国家直接经营管理,财产亦未必全部为国家所有,已不是“计划经济中的基本生产单元”;{13}677也就是说,虽然国有企业仍是国有经济的重要组织形式,但因为国企改革使得所有权与经营权分离并且经营形式走向多样化,国有企业之于国有经济,已不再是国营企业之于国营经济那种隶属与完全对应的关系,而变为一种关联却不完全对应的关系:国有企业不再唯一地服务于国有经济,国有经济的发展同样不再单纯以国企作为依托。这种“关联却不完全对应”的关系便是1993年后国有经济与国有企业的基本关系。

   (二)主导力量定位与国企改革:又一种“关联却不完全对应”的关系

   进一步分析,还会发现,不仅国有经济这一概念在宪法的确立是由国企改革所牵动,而且主导力量定位基本内涵在1993年修宪后的衍变也与国企改革存在关联。1993年《决定》亦对国有大中型企业作了定位:“国民经济的支柱”,这较之宪法对国有经济的定位,含义较为宽泛:既可理解为大中型国企起到了重要的支柱作用,也可理解为它们是支柱之一;而从党的十五大报告看,恰恰后一种理解可能较为贴切——到1997年,“支柱”扩展成为对于国企的整体定位,然而,与之相伴却是国有大中型企业“三年脱困”工程的实施:当时,相当多国企出现了生产经营困难,国企改革被列为经济体制改革的重点,要通过改革、改组、改造和加强管理,用三年左右的时间使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境{14}。

这就是说,1993年后,在国企利润持续下降,甚至“不及上年同期的一半”的“盈不抵亏”、“亏损高居不下”的情况下,国企愈益陷入困境,加上从中央到地方主动采取的各种“抓大放小”和促进多种所有制经济发展的改革措施{15}{16},(点击此处阅读下一页)


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