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陈积敏 孙新平:“重建更好世界”计划的演进及限度

更新时间:2022-06-20 22:11:11
作者: 陈积敏   孙新平  

  

   内容提要:由美国牵头并以七国集团名义提出的“重建更好世界”倡议,自诩为以价值观为驱动、以市场为导向、帮助中低收入发展中国家建设高标准和高质量基础设施计划。在该计划从酝酿动员到公开宣布再到协调落实的过程中,美国都发挥了主导作用。该计划反映出拜登政府满足振兴美国中产阶级的国内需求,聚拢“民主国家”以提升美国全球影响力的国际需要,以及从项目竞争、标准竞争、地缘竞争等方面对冲“一带一路”倡议以服务于美国对华全方位竞争的战略需要。从美国等发起方的战略意图、战略能力以及前期基础等要素来看,该计划已具备落实的基本条件,但其实施的程度、范围、持久性以及效力将受到资金供给不稳定、集体行动协调难题、美国国内不确定性、对目标国附带政治条件限制、美国等西方国家主导及竞争战略的工具性特征等因素制约。

   关键词:美国外交;“重建更好世界”计划;“一带一路”倡议;基础设施建设

  

   2021年6月,七国集团(G7)峰会发表联合公报,宣布将共同推出“重建更好世界”(Build Back Better World,B3W)伙伴关系计划(以下简称“重建更好世界”计划)。尽管该计划是以七国集团的名义提出的,但从前期酝酿和动员,到正式宣布,再到后期推动落实,都与美国的积极运作密切相关,美国在其中发挥了牵头与主导作用。本文主要依据美国政府官方文件,勾勒拜登政府出台与实施这一计划的总体进程,分析美国提出该计划的主要战略意图,并对其实施能力及制约因素进行评估。

   一、“重建更好世界”计划的提出与推进

   拜登在竞选总统期间,便提出了“重建更好未来”(Build Back Better)的竞选口号,而这也成为其执政后美国国内外政策的中心议题。在拜登看来,特朗普政府的诸多国内外政策对美国的国家竞争力与国际影响力带来了严重冲击,必须要经历一次“拨乱反正”才能实现美国重新领导世界的目标。就任伊始,拜登政府便提出“重建更好未来”计划(Build Back Better Plan),该计划包括“美国救助计划”(American Rescue Plan)、“美国就业计划”(American Job Plan)和“美国家庭计划”(American Families Plan)三部分。与此同时,拜登政府将“重建更好未来”议程拓展到国际舞台,在强化联盟体系、复兴民主活力、重返国际机制等方面展现“美国回来了”的姿态。其中,加强基础设施建设成为拜登政府国内与国际“重建更好未来”议程的共同主题。因而有学者认为,“重建更好世界”计划是拜登政府国内政策的国际延伸。

   为了顺利推出全球基础设施建设计划,拜登政府执政伊始便展开了积极的国际动员。2021年3月12日,“四方安全对话”(QUAD)领导人峰会发表联合声明指出,美国、日本、澳大利亚、印度四国将在应对新冠疫情、气候变化、网络安全、关键技术、高质量基础设施投资、人道主义救援与减灾等共同挑战方面加强合作。3月26日,拜登在与英国首相约翰逊通话时,首次提出由“民主国家”(democratic states)牵头施行一个类似于“一带一路”倡议的全球基础设施建设方案。一个月后,拜登在会见时任日本首相菅义伟时表达了相同意愿。美国国务院在加强美日同盟简报中宣称,两国将通过全政府倡议、双边伙伴关系、与志同道合的国家合作以及加强私营部门的参与来紧密合作,以协助“印太”地区内外的国家促进在基础设施、能源和数字经济领域的投资。6月5日,拜登在前往欧洲访问前在《华盛顿邮报》上撰文,将把强化基础设施建设这一“国内优先事项”扩展至全球,“就像在国内一样,为了提升民主国家的竞争能力,保护我们的人民免受不可预见的威胁,需要我们投资于基础设施。世界主要民主国家将提供一个有别于中国的高标准替代方案,以升级实体、数字和卫生基础设施,使其更有韧性并支持全球发展”。可见,拜登政府在七国集团峰会召开之前就已经做了充分和广泛的国际动员与协调。

   2021年6月12日,七国集团峰会发表联合公报,正式提出“重建更好世界”计划,计划投入40多万亿美元建设包括气候变化、健康安全、数字技术、性别平等四个“高质量领域”的基础设施,尤其关注气候变化问题。“一项特别优先事项将是清洁能源和绿色增长,以推动符合《巴黎协定》和《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》(Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development)的可持续和绿色转型”。为实现预期目标,该计划还确立了六项主要原则:一是以价值观为驱动力愿景(values-driven vision);二是各相关主体的广泛合作;三是市场主导,发挥私营部门资本与专长的效力;四是严格的实施标准,涉及环境、社会、融资、劳工、治理与透明度等领域;五是充分利用多边开发银行以及其他国际融资机构,加强多边融资;六是构建国家间的战略伙伴关系。这一计划的实施主体是七国集团成员等所谓主要“民主国家”,潜在合作伙伴还包括印度、南非、韩国等非七国集团成员的“民主国家”以及“志同道合者”(like-minded),如东盟、经济合作与发展组织(OECD)成员等。

   此后,美国政府紧锣密鼓地开始行动,积极推动该计划进入落实阶段。首先是利用各种场合推介“重建更好世界”计划,加大国际宣传与舆论造势力度。2021年7月16日,白宫在亚太经济合作组织(APEC)领导人非正式会议期间发表声明称,美国将通过“重建更好世界”计划深化在“印太”地区的经济参与,为亚太经合组织经济体提供高标准、符合气候变化和透明融资标准的基础设施建设项目9月21日,拜登在联合国大会发表演讲,宣称“重建更好世界”计划将向中低收入国家提供透明、可持续、高劳工标准与环境标准的基础设施建设投资以助推这些国家的经济增长与繁荣。10月14日,在与希腊举行第三次战略对话期间,美国突出强调“重建更好世界”计划的特点,指出该计划是美国与希腊对中低收入经济体投资的一个可能的合作领域。11月15日至20日,布林肯访问肯尼亚、尼日利亚和塞内加尔,强调在结束新冠疫情、应对气候危机、推进包容性经济增长等方面继续支持非洲国家,不断拓展美国与非洲伙伴关系发展的深度与广度。11月20日,布林肯在参加四家美国公司与塞内加尔政府签署谅解备忘录时表示,美国在塞内加尔的项目“建立在我们作为‘民主国家’所共有的价值观之上,即透明、问责制、法治、竞争和创新。这些也是美国政府‘重建更好世界’倡议背后的驱动理念。美国希望通过全球基础设施项目的逐优竞争(race to the top),缩小基建供需缺口,同时为当地创造就业机会,保护工人和环境,减少腐败,并且确保这些项目不会让国家背负难以管理的债务”。12月9日至12日,布林肯在英国利物浦参加七国集团外长与发展部长会议期间,与澳大利亚、印度、韩国以及东盟成员国等官员会晤,讨论了包括地缘政治与安全、“重建更好世界”计划在内的多项议题。12月13日至16日,布林肯访问印度尼西亚与马来西亚,重申美国将通过“四方安全对话”机制、“重建更好世界”计划、“蓝点网络”(Blue Dot Network)计划等途径,支持东南亚国家的基础设施建设。可以说,“重建更好世界”计划已经成为拜登政府国际战略议程的核心之一。

   其次是地区选点布局。拜登政府宣称,“‘重建更好世界’计划的范围将遍及全球,从拉丁美洲和加勒比地区到非洲再到‘印太’地区。不同的七国集团合作伙伴将有不同的地理定位,但该计划整体上将覆盖全球中低收入国家”。该计划推出后不久,拜登政府便对拉美、中东、非洲等地区的部分国家展开了可能合作项目的接洽与评估,为下一步的计划落实进行前期准备。2021年9月,美国副国家安全顾问兼国家经济委员会副主任达利普·辛格(Daleep Singh)率领包括美国国际开发金融公司、美国国际开发署、商务部、财政部等人员构成的跨部门代表团访问哥伦比亚、厄瓜多尔和巴拿马,目的在于直接听取上述国家在基础设施建设领域的需求与意见,以更好地开展合作。因此,此次访问也被布林肯称为“倾听之旅”。10月19日至21日,布林肯访问厄瓜多尔和哥伦比亚,声称将把厄瓜多尔作为“重建更好世界”计划的首批合作伙伴之一。12月3日,辛格率团访问阿联酋、沙特和卡塔尔,就贸易和投资、基础设施建设、气候变化和可持续发展等一系列问题展开讨论,尤其是探讨了在清洁能源领域以及全球基础设施方面可能的合作方式,以建立21世纪清洁能源架构。12月8日,辛格又带领由千年挑战公司(Millennium Challenge Corporation)和美国国际开发署等机构组成的代表团访问加纳和塞内加尔,以了解这些国家基础设施需求。美国白宫发言人表示,这次访问“反映了拜登政府以透明、可持续、坚持高标准和尽可能发挥私营部门作用的方式,实施‘重建更好世界’计划的全政府努力”,并指出这是在非洲举行的首次“重建更好世界”计划“听证会”,展现了拜登政府致力于加强与该地区的联系,缩小因新冠疫情暴发而扩大的全球实体、数字和人力基础设施方面的差距。

   再次是整合美国各部门力量,并加强与七国集团成员以及部分“志同道合者”的政策协调。为了促进该计划的落实,美国政府机构、私营部门等力量的整合必不可少,尤其是要加强与融资机构的沟通合作。拜登政府强调将充分利用美国国际开发金融公司、美国国际开发署、美国进出口银行、美国贸易发展署等机构的力量,并进一步扩展“交易顾问基金”(Transaction Advisory Fund)等机制。

   此外,加强国际协调也不可忽视。2021年9月24日,美国、日本、印度、澳大利亚领导人举行首次线下峰会并再次发表联合声明,表示欢迎七国集团提出的“重建更好世界”计划,宣布将启动新的“四方安全对话”基础设施伙伴关系计划,期待与包括欧盟在内的“志同道合的伙伴”加强合作。它们重申了《二十国集团高质量基础设施投资原则》,宣称将继续参与“蓝点网络”计划,强调支持“主要债权国按照国际规则和标准开展公开、公平和透明的贷款活动,并呼吁所有债权国遵守包括债务可持续性和问责制在内的规则和标准”。10月5日,美国和经合组织举办讨论会,协调经合组织与“蓝点网络”以及“重建更好世界”计划的合作事宜。11月2日,拜登在参加格拉斯哥(Glasgow)气候会议期间,与欧盟委员会主席冯德莱恩、英国首相约翰逊等人举行了会晤,讨论了主要“民主国家”如何满足发展中国家巨大的基础设施建设需求的问题,同时承诺通过发展高标准基础设施来应对气候变化危机。在此期间,七国集团领导人再次就基础设施投资伙伴关系发表联合声明,明确提出“重建更好世界”计划的五项原则,即把基础设施投资作为与发展中国家合作的长期优先事项,加强七国集团成员间以及与现有地区和国家主导的伙伴关系之间的协调以形成合力,突出以价值观为基础、以强有力的标准为支撑的基础设施建设路径,以及进一步调动公共与私营部门融资机构的积极性等。

最后是整合原有多边合作项目并将其纳入“重建更好世界”计划之中。例如,美国、日本、澳大利亚在太平洋岛国的数字基础设施建设项目便被视为是对“重建更好世界”计划的一种补充。2021年12月11日,美国、日本、澳大利亚、基里巴斯、瑙鲁和密克罗尼西亚联邦发表联合声明,强调美日澳三国承诺与基里巴斯、瑙鲁和密克罗尼西亚联邦合作,通过提供资金建设一条新的海底光缆,来改善这三个太平洋岛国的互联网连接水平。该联合声明指出,“我们共同致力于与太平洋国家以及在这些国家之间建立高质量、透明、财政可持续、具有催化作用的基础设施伙伴关系”,这些伙伴关系是“满足真正的需求,尊重主权,并且是对三边基础设施伙伴关系和‘重建更好世界’计划的补充”。(点击此处阅读下一页)


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