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周佑勇:中国行政法学学术体系的构造

更新时间:2022-06-20 22:06:00
作者: 周佑勇  
尤其是2014年新修订的《行政诉讼法》进一步改用行政行为作为基本概念以来,我国以行政行为为支点的行政行为法制度体系已趋于成熟。该制度体系,除了诸如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政征用、行政确认、行政裁决等已在法律规范文本中明确并在实践中实施的具体行政行为制度体系外,还包括抽象行政行为制度体系和行政相关行为制度体系。抽象行政行为制度体系最为成熟,具体包括行政立法和行政规范。行政相关行为制度体系,则主要是与行政活动相关的诸如行政调解、行政指导、行政规划等制度。

   第三,以法律责任为支点的行政救济法体系。在行政法规范体系中,法律责任为常设部分,且多是对违法或不当行政行为施加法律补救为主。以法律责任为支点,可以概览我国行政救济法体系。该制度体系主要包括行政申诉、行政信访、人事仲裁、行政复议等行政系统内部救济制度,以及来自行政系统之外的行政诉讼、行政赔偿等救济制度。

   立基于我国行政法规范体系之上,以“依法行政”为理念统摄,以“行政机关”“行政行为”“行政责任”为制度支点的中国行政法制度体系,已逐步形成。这不仅为加快构建中国行政法学体系构筑了日益完善的学科知识谱系,其本身也构成了中国行政法学学术体系的内在元素。

   二、中国行政法学理论体系的构造及其内容

   行政法学区别于其他学科的鲜明标志,除了必须具有独立的实定法体系外,还必须具有成熟的行政法学理论体系。理论体系是对实定法体系展开的学理化表达,主要包括基本理念或观点、学说,基本原理或原则、概念、范畴等。我国行政法学理论体系经过30多年的发展,已渐趋完备,充分彰显了行政法学的学科独立性。研究中国行政法学理论体系,可以从宏观上的行政法理论基础、中观上的基本原则体系及微观上的范畴体系展开。

   (一)行政法理论基础的纷争及其价值

   行政法理论基础是指能够深刻揭示行政法赖以存在的客观基础,并用以解释各种行政法现象,指导行政法学研究和行政法治实践的最基本理论,是行政法学理论体系的逻辑起点。

   在《行政诉讼法》颁布前后,尤其是该法凸显的“民告官”色彩,关于官与民两造法律关系的设计,引发了行政法理论基础的大讨论,提出了多种学说。其中,“管理论”认为行政法是国家管理法;“控权论”认为行政法是控制政府权力的法;“平衡论”认为行政法是平衡行政权和公民权的法;“服务论”认为行政法是政府对公民提供服务的法;“公共利益本位论”认为行政法是调整一定层次的公共利益与个人利益之间关系的法。一直以来,以上诸说存在较大分歧。从形式上看,主要缘于探讨的层面和角度不同,但从根本上讲,则是对行政法理论基础的理解不同所致。“管理论”和“控权论”都是单向度地阐释行政法之于行政相对人或者行政主体的制度功能;“平衡论”虽然规避了这种单向度缺憾,但也只限于价值功能上理解;“服务论”则是从根本政治宗旨的角度阐明政府的职能定位。与上述诸说不同,“公共利益本位论”则从利益关系这一法的基础切入,认为行政法的基础是一定层次公共利益与个人利益之间的关系,进而指出行政法学体系及其基本范畴和原理都应建立在公共利益本位之上。尽管以上诸说仍有讨论空间,但其贡献有三:其一,行政法理论基础作为行政法学必须首先回答的行政法哲学最核心问题被纳入研究视野,标志着我国学者开始从深层次和本源上探究行政法学理论体系生成的基点和归宿。其二,在行政法理论基础辨识的过程中,逐步达成了一项基本共识,即我国早期承继苏联和东欧各国的“管理论”基本被超越和舍弃,开始从法学角度思考和定位行政法的价值选择和价值判断。其三,在争辩的过程中,“平衡”“保权”“控权”“服务与合作”等成为行政法学理论体系的关键词,引导和推动了行政法学理论体系研究走向多元化。上述诸说中所蕴含的利益均衡、控权与保权、服务与合作、信任与沟通等思想,作为行政法的基本观念,不断运用于行政法某一层面的理论概括,发挥了各自应有的理论价值和实践功效,共同推动中国行政法学理论体系的完善。

   (二)行政法基本原则的体系化构建

   行政法基本原则是贯穿于整个行政法规范和行政法制度始终的基础性原理,承载着行政法的根本价值、理念和精神,是行政法学理论体系的核心内容。如前所述,中国行政法制度体系已明确确立了依法行政理念及其基本要求,这为行政法基本原则的体系化构建提供了基础和条件。但因我国行政法没有形成统一法典,行政法基本原则分散体现在众多的行政法规范、行政法制度、行政法实践、司法判例以及各种行政法学说和法理之中,由此,对其体系化构建,需进一步从理论上加以概括和提炼。

   《行政诉讼法》颁布前,行政法基本原则基本上等同于行政管理的基本原则。该法出台后,由于作出了合法性审查为主、合理性审查为辅的原则性规定,将行政法基本原则概括为行政法治原则,并具体分解为行政合法性原则和行政合理性原则,一度成为行政法基本原则的通说。但自20世纪90年代末,有学者开始对这两个原则提出质疑,并从不同维度尝试构建更为精细化和系统化的行政法基本原则体系。例如,有学者主张自由和权利保障、依法行政、行政效益三原则说。直至新近出版的两本统编教材,其中一本将行政法基本原则概括为实体性原则(包括依法行政、尊重和保障人权、越权无效、信赖保护和比例原则)和程序性原则(包括正当程序、行政公开、行政公正和行政公平原则);另一本则概括为依法行政原则、行政合理性原则、程序正当原则、诚信原则、高效便民原则、监督和救济原则。可见,我国学者对行政法基本原则的认识经历了从“行政管理原则论”到“行政法治原则论”这样一个发展和成熟过程,且逐步形成了一整套较为系统化的原则体系。

   然而,上述行政法基本原则学术史也从另一个侧面反映出,我国行政法学者对行政法基本原则的构建尚未在逻辑起点和逻辑结构上达成共识。而没有逻辑起点的依托,行政法基本原则将是无源之水、无本之木;没有逻辑结构的规范,行政法基本原则必然是信手拈来,可多可少的遣词造句。事实上,这里的“逻辑起点”即为行政法应当承载的法正义价值及其所要解决的“行政与法的关系”这一对基本矛盾问题。援用将法正义区分为形式正义、实质正义和程序正义这一逻辑结构,行政法基本原则应包括行政法定原则、行政均衡原则和行政正当原则。其中,行政法定原则包括职权法定、法律优先、法律保留,行政均衡原则包括平等、比例、诚信,行政正当原则包括避免偏私、公平听证、行政公开等。这些细分的下位原则不但从根本上集中反映了行政法治的根本价值,有机协调了行政与法的关系,而且体现了我国行政法治的本土特色。

   (三)行政法学范畴体系的逻辑结构及要素确立

   范畴及其体系是人类在一定历史阶段理论思维发展水平的指示器,也是各门科学成熟程度的标志。行政法学范畴体系是对行政实定法体系的进一步学理化提升,即在以行政机关、行政行为、行政责任为支点的制度框架基础上提炼归纳的基本范畴及其内在逻辑体系。与这三项制度支点相对应,在理论体系上,我国行政法学逐步形成了以“行政主体—行政行为—行政救济”为基本逻辑结构的范畴体系。但在建构范畴体系的逻辑进路及基本范畴的选择等方面,仍存争议。

   1.逻辑结构:单线型抑或双线型

   整体而言,建构行政法学范畴体系的逻辑进路主要有单线型结构和双线型结构两种形式。前者主要从行政主体这一单线出发,围绕行政主体、行政行为与行政救济构建体系;后者则主要从行政法律关系的双方主体(包括行政主体和相对人)双线出发,除了涵盖单线型内容之外,还要研究相对人、相对人的法律行为、相对人的法律责任等。对此,笔者认为,宜采单线型结构。这既有利于对我国当前行政法学范畴体系构建思路精准定位,也可对我国行政实定法体系高度总结。事实上,无论我国行政法学实定法体系,还是行政法学理论体系,基本上都是遵循单线型结构思路。即便采取双线型结构思路,借助行政法律关系理论工具,也不难发现,由于行政主体恒定性和双方主体权利义务的不对等性,行政主体也应当被作为主线置于主要地位,给予倾斜性关注。

   当然,随着相对人主体性日益增强,尤其是相对人权益保障问题越发凸显,行政主体和相对人日益被置于同等重要地位,不应因遵循传统而不顾相对人权利保障的时代需要。一方面,从根本上讲,单线型结构以行政主体为起点的研究,可以达到双线型结构下同步推进行政主体和相对人研究的最终效果,亦即公共利益和社会福祉;另一方面,单线型结构并不局限于仅仅关注行政主体,行政主体只是研究的出发点,也需延伸到对相对人问题的研究,完全可以在行政过程理论中对相对人权利义务展开系统研究。

   2.要素确立:革新或调整的必要性

   观察我国行政法学范畴体系演进脉络发现,学界对于如何选择行政主体和行政行为这两大要素,以及对其内在范畴之间的逻辑关系是否需要革新或调整的问题,仍存争议。

   第一,我国行政主体理论的提出和发展。我国行政主体概念发端于行政诉讼司法实践中认定适格被告的现实需要。反观《行政诉讼法》表述行政诉讼“被告”的“行政机关”用语,存在较为明显问题。一是行政诉讼被告类型具有多样性,除行政机关外,还包括法律法规规章授权的组织;二是行政机关除了有作为管理者的行政主体身份外,还有可能作为民事主体和行政相对人的身份;三是行政机关的内部机构较为复杂,且存在能否对外发生法律效力的差异,难以有效识别。以“行政主体”一词替代“行政机关”,则可有效化解上述问题。可以说,“我国行政主体理论更多是基于解决行政诉讼被告问题而发展起来的,行政诉讼被告与行政主体有一一对应关系。”从理论渊源上看,本土化的中国行政主体理论一定程度上也继受了域外有关行政主体理论。但不同于后者的最大优势是,其不仅有力回应了我国行政诉讼实践发展的迫切需要,也有效提供了一套富有解释力的包括“行政授权”“行政委托”在内的范畴,一定程度上打造了具有中国标识的行政法学学科体系、学术体系和话语体系。

   当然,我国行政主体理论自引入之初便遭到质疑,被认为存在过分实用主义倾向,被称为“诉讼主体模式”,并由此导致了概念的不确定性,时代性和回应性不足,被告确认上的负面性凸显等问题。对此,学界提出“引入西方主体论”“扩大内涵外延论”“渐进方式重构论”等理论重构模式。根据我国行政主体理论的演化规律,未来发展应立基于现有制度和理论,坚持本土化和正当性。

   第二,行政行为理论的中国化及其表征。我国行政行为理论的构建主要受到法、德等大陆法系国家行政法学的影响。尤其在德国,行政行为在行政法学理论体系中被认为“是行政活动方式类型化的基石”。奥托·迈耶以行政行为概念为基轴成功地建构起行政法学的基本逻辑体系,不仅“完成了从‘国家学’向‘法学’方式研究的转变”,而且形成了大陆法系行政法学的基本框架,即“法律保留—行政处分—行政救济”,行政法学从而取得了与民法学相并列的独立学科地位。在我国,行政行为这一术语最先并非立法术语,而是一个学理概念,在引入和借鉴大陆法系国家行政行为理论的过程中逐步获得共识,并建构起中国的行政行为理论体系。1989年《行政诉讼法》首次使用“具体行政行为”一词,2014年《行政诉讼法》进一步将其变更为“行政行为”,使得“行政行为”完成了从一个学术概念到法律概念身份的转型。

应当承认,“行政行为”范畴对于我国行政实定法体系的构建功能以及我国行政行为体系化的形塑功能,已基本达成共识且实现模型化构建。然而,面对社会发展和行政执法新情势,作为通说的“公法行为说”仍然需要赋予新的内涵。该说不但在应对行政协议、行政指导、行政规划等传统行政活动时难以自圆其说,而且在需要有效解释私人行政、失信惩戒、行政约谈等新的执法方式时难以释放解释力。(点击此处阅读下一页)


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