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郭永虎 闫立光:美国有关1978年中日“钓鱼岛事件”应对决策初探——基于美国新近解密档案的解读

更新时间:2022-06-19 17:14:57
作者: 郭永虎   闫立光  
日本外务省正在认真谨慎地向美国寻求一个对其立场更为有利的答复。美国的利益是既无损于日本的立场,但同时又要远离中日关于该领土问题潜在的纷争”。

   1978年,日本首相福田赳夫预定在4月30日至5月6日访美,美国国务卿万斯为卡特总统制定了与日方会谈时美国关于“钓鱼岛事件”立场的备忘录。万斯在备忘录中指出:在“钓鱼岛事件”中中国的行为动机不明,但是该事件已延缓了《中日和平友好条约》缔结的进程,反映了中日领土问题的敏感性。日本的政策目标是在钓鱼岛问题上获得美国的支持。而美国在钓鱼岛问题上的总体目标是避免卷入日本与中国大陆或台湾当局关于钓鱼岛的领土纠纷。美国不会不顾地区的长期利益而在钓鱼岛纠纷中支持某一方。1971年6月,美国把这些岛屿的“行政权”归给日本,毫不损害有关主权的主张。加强中美关系的发展也不允许美国卷入。文件最后提出了会谈的主要立场备忘要点:美国承认“二战”结束之前日本对这些岛屿的“管辖”,美国依据“旧金山对日和约”第3条行使“管理权”,美国将不卷入钓鱼岛纷争。美国的上述立场在1978年5月2日美国国务院草拟的关于日美防卫合作的会谈预案文件中再次得到印证。

   由此可见,“钓鱼岛事件”发生后,美国对钓鱼岛的立场依然不变,即不介入中日主权纷争。这一点也可以从美国政府定调“钓鱼岛事件”的新闻舆论导向上窥见一斑。

   1978年4月14日,“钓鱼岛事件”发生后,日本媒体有意将美国使用部分钓鱼岛岛屿作靶场作为此次“钓鱼岛事件”的起因。美国新近解密的外交文件显示:“与大平正芳关系比较密切的日本新闻记者向美国驻日大使馆透露,据称关于中国渔船出现在‘尖阁诸岛’海域的原因是政府允许其中一些岛屿被美国军队当作靶场用来轰炸和炮击演习。大平正芳称他已经向媒体记者透露该信息来自中国外交部。中国外交部官员于3月24日将个人的备忘录寄给了日本自民党总务部,以此解释中国对‘尖阁诸岛’的政策。备忘录中指出,美国军队被允许使用‘尖阁诸岛’中的久场岛(黄尾屿)和大正岛(赤尾屿)作为轰炸或炮击区。”很明显,上述传闻旨在将美国视为“钓鱼岛事件”发生的诱因,因此美国急于进行澄清。美国首先对上述消息进行了核实。经查,两个美军正在使用的钓鱼岛岛屿靶场,即“黄尾屿(从空中到陆地),驻日美军的设施编号6084,东经123度54分,北纬25度55分;赤尾屿(从空中到陆地,从船只到海岸),驻日美军的设施编号6085,东经124度34分,北纬25度54分。美方认为,这些岛屿可获得的数据显示:黄尾屿从1958年7月,赤尾屿从1956年就开始被使用,最近一次使用的时间是1977年12月14日到15日,并且海军的报告没有谈及近期将会使用这些区域。1972年5月15日,这两个地区连同冲绳一起归还得到了联合委员会的支持。”因此,美方认为,上述消息根本站不住脚。面对美国驻日使馆的质疑,大平正芳对美方的判断表示认同:“中国的动机的确难以理解。”

   由于该消息也被美国传统主流媒体《华盛顿邮报》的记者获悉,该报对“钓鱼岛事件”极为重视,曾发表了多篇相关报道。为了弄清上述传闻,《华盛顿邮报》请求美国驻日大使馆对消息给予确认。美国政府为此决定对涉钓鱼岛舆论进行官方定位。美国驻日使馆提出如下建议:“大使馆或美国国务院发言人应该被授权站在同一战线上发表立场观点。”

   4月15日,美国国务院针对上述建议制定了关于“钓鱼岛事件”统一新闻发言指导性方针:一是“关于当前中国渔船进入钓鱼岛地区的争议”,美国授权驻日大使馆发言人做出如下回应:“美国军队长期在‘尖阁诸岛’使用的两个投弹区已经超出了美国对这些岛屿的管辖期,并且从目前来看日本对它们行使实际的权力。美国依据双方签署的《美日安保条约》和其他相关协议使用这些设施。”二是如果强调美国在钓鱼岛争端上的立场,大使馆应该用下面的观点回答:“正如你们所知,依据‘旧金山对日和约’条款3,美国获得了对西南诸岛的行政管辖权,包括北纬29度以南的琉球群岛……美国一贯坚持把这些岛屿的行政管辖权归还给了日本,并没有增减‘尖阁诸岛’的任何合法权利”。

   日方对上述指导性意见提出了修改建议,日本驻美使馆政治参赞宫岛有马向美国国家安全委员会负责日本事务的官员普拉特建议:美国政府是否能同意删除新闻宣传指导方针第一句话当中的一个措辞“当前(current)”(第一句为“关于‘当前’中国渔船进入钓鱼岛地区的争议”)。之所以删掉这个词,宫岛有马认为,日本政府在1971年已经勉强接受美国政府关于钓鱼岛地位的立场,但双方并没有充分磋商。宫岛有马反复强调,日本政府被美国关于钓鱼岛基本立场的某些措辞所困扰,特别担心在福田首相访问时可能使日本政府难堪,建议将措辞改为“此前”提出“基本立场”的措辞,同时删掉“当前”二字。普拉特对此表示不能接受。他认为:“美国立场的形成是充分考虑了美国长期的需要,像1971年一样,他们现在仍要继续满足那些需要。然而,我们会尝试调整关于美国在钓鱼岛靶场的新闻宣传方针以适应当前的形势,包括考虑删除‘current’一词。美国政府修改‘尖阁诸岛’领土争端上的基本立场将涉及最高层面评估重大政策调整。由于1971年以来的客观环境尚没有改变,所以不会对此评估抱有非常乐观的态度。开启这样一个评估,美国需要日本政府提交详尽的立场声明,并且要提供相应的论证支撑。宫岛有马回答称他将与其政府商谈这一指示。”普拉特指出,美国政府十分理解日本对于钓鱼岛问题的敏感性,因此希望尽可能避免在这个阶段将美国政府基本立场公开化。宫岛有马辩解道,他并没有提出任何反对美国政府立场的意见,关于美国政府的立场已经在1971年6月17日《归还冲绳协定》签署前一天告知日本政府;日本的担心是,在面对中国在钓鱼岛的有关行为时,美国方面没有什么反应。如此发展下去将会对《美日安保条约》产生质疑。普拉特对此回应,自1971年以来《美日安保条约》并没有受到质疑,因而美国的立场从该条约制定到公布始终找不到被质疑的理由。

   最终,美国国务卿对美国驻日使馆就“钓鱼岛事件”的新闻舆论定位做出如下指示:“可以将此前美国关于钓鱼岛媒体宣传指导方针修改为:长期驻扎的美军在‘尖阁诸岛’上使用两个靶场已经超出美国对该岛的行政管辖期,从目前的事实来看,日本对它们行使管理权。美国依据《美日安保条约》及相关安排,使用这些基地’。”显然,为了避免将自身牵扯到“钓鱼岛事件”当中,美国政府确立了“中立”的立场,既不否认《美日安保条约》的有效性,也不公开声明其适用性。

   美国之所以采取上述“中立”立场,是基于以下原因:

   首先,保持美国钓鱼岛政策的连续性和一致性。“钓鱼岛事件”发生后,美国对钓鱼岛的立场基本是不介入中日钓鱼岛主权纷争,这是尼克松政府时期美国钓鱼岛政策的延续。在钓鱼岛主权地位及其是否适用《美日安保条约》等问题上,美国的立场实际早在尼克松政府时期已基本定位。在钓鱼岛主权归属问题上,美国保持“中立”立场。在《美日安保条约》是否适用钓鱼岛问题上,美国对日做出了默认的承诺,但极力淡化甚至回避对其采取实际行动。在钓鱼岛地位问题上,美国政府保持中立的官方立场源自美国国务院1971年10月发表的声明:“美国认为,把原从日本取得的对这些岛屿的行政权归还给日本,毫不损害有关主权的主张。美国既不能给日本增加在他们将这些岛屿行政权移交给我们之前所拥有的法律权利,也不能因为归还给日本行政权而削弱其他要求者的权利……对此等岛屿的任何争议的要求均为当事者所应彼此解决的事项。”该声明成为卡特政府对钓鱼岛地位立场的基本定位。因此,“钓鱼岛事件”发生后美国对钓鱼岛的立场依然维持不变,即坚持归属问题的“中立”政策。

   其次,出于平衡中美、美日关系的需要。面对一个是其冷战盟友,另一个是即将正式建交的中国,卡特政府采取“中立”立场,力争在中日之间做出平衡和妥协。同时,美国也深谙《中日和平友好条约》的签订对于其在亚洲遏制苏联是有利的。因此,卡特政府期待中日双方尽快缔约,不希望“钓鱼岛事件”成为中日关系正常化的羁绊。美国的这一政策在随后美日高层会谈过程中得到了验证。1978年5月3日,卡特总统与福田首相就该问题进行了会谈。福田指出:“《中美联合公报》签署及美中关系正常化之后,我们也同北京方面实现了关系的正常化。现在,我们正在同北京方面签署《日中和平友好条约》,但是进展断断续续,现在这种努力被打断。在‘钓鱼岛事件’发生后,我们打算重新召开会议,争取在该方面取得进展。尽管重新谈判再次被打断,但是我们希望其能恢复。”对此,卡特总统表示,“美国对于日方在同中国签署《日中和平友好条约》上所做的努力表示欣慰。希望你们的努力能取得成功,美国打算加强与中国的关系”。

   四、美国政府对“钓鱼岛事件”决策的影响

   首先,美国是推动中日搁置钓鱼岛主权纷争签署《中日和平友好条约》的重要促进因素。在遏制苏联大背景下,为推动中美尽早建交,同时继续维系美日同盟关系,美国不希望“钓鱼岛事件”危及《中日和平友好条约》成功签署。美国最终如愿所偿,一方面,美国在中日争端之间保持了所谓“中立”立场,旨在避免与中日交恶;另一方面,日本接受了美国的建议,搁置钓鱼岛争端与中国缔结了《中日和平友好条约》。在布热津斯基同日本首相福田会谈中,其被要求应告诉福田中方重复了他们关于钓鱼岛的观点,即在中日关系正常化时,不再发表主权声明;他们已经同意将该问题搁置起来,希望通过未来的谈判加以解决。在同美国会谈完之后,日本首相福田赳夫和外务大臣园田直定下基调:要求内阁部长们谨慎处理该事件,并强调“钓鱼岛事件”的解决“不是中日缔约的先决条件”。1978年4月15日之后,中国渔船陆续撤离了有关海域,福田内阁便随之抓住这个机会,重新开启进行缔约谈判的工作。此时,自民党政权处理“钓鱼岛事件”的政策选择基本上是坚持“日中友好大局”的原则进行的。同日,日本外务省明确指出,若中国渔船撤离,那么将根据日中邦交正常化时的原则处理“尖阁诸岛”的“领有”问题,这就意味着要回到“日中双方都不提领土问题”的“默契”之内,通过避免把“领有”问题作为对华交涉的议题,为《中日和平友好条约》的缔结寻求突破口,并进一步发展日中友好关系。该原则在外务省拟制的日美首脑会谈发言纲要中也有体现。如纲要所强调,发展日中友好关系的方向不会因两国间发生的领土纷争问题而改变,这次的“钓鱼岛事件”将只作为“偶发事件”来处理,政府需要做的事情则是限制其对《中日和平友好条约》签订产生的消极影响。中国政府则积极回应了日方的立场,并在中日高层会晤过程中表达了中方态度。1978年8月10日,邓小平在会见园田直时指出:“中日之间并不是没有任何问题,比如钓鱼岛问题、大陆架问题。这样的问题,现在不要牵进去,可以摆在一边,以后从容地讨论,慢慢地商量一个双方都可以接受的办法。”可见,中日双方一致同意将钓鱼岛问题留待以后解决,“钓鱼岛事件”也因此被淡化处理。

   其次,美国的立场在一定程度上遏制了日本侵犯钓鱼岛的野心。为了在与中国的钓鱼岛主权争端中获得更多筹码,日本迫切希望美国在钓鱼岛问题上予以更深的介入,以便借助《美日安保条约》框架为日争取更多“私利”。日本政府自尼克松时代开始一直想获得美国关于钓鱼岛是否适用于《美日安保条约》的承诺。然而,由于美国坚持对钓鱼岛问题基本立场不变,使得日本的计划没有实现。“钓鱼岛事件”发生后,日本寻求美国发布关于钓鱼岛基本立场的计划未果。客观上这对抑制日本在钓鱼岛非法拓展其所谓领土主权的阴谋是有积极作用的。在一定意义上讲,近年来美国在钓鱼岛问题上的重大转变则是对尼克松和卡特政府时期美国对钓鱼岛问题上所持基本立场的重大背离。

   最后,从交涉主体来看,卡特政府首次和中国政府正式讨论钓鱼岛议题,开启了中美交涉钓鱼岛事件的先例。卡特政府时期,钓鱼岛问题正式成为中国与美国高层会谈议题。1978年5月21日,布热津斯基访华。关于“钓鱼岛事件”,中国外交部长黄华向美方系统地阐明了中方立场,指出中国渔船进入钓鱼岛附近地区已经很多年了,并非从当年才开始的。一些日本人利用中国渔船进入钓鱼岛沿岸附近做文章,提出了将双方解决领土争端作为先决条件,其意旨在阻挠两国缔结《中日和平友好条约》。1972年,田中角荣首相和外交大臣大平正芳访问中国,两国发表关系正常化联合声明。在正常化谈判中,当时双方同意把这个问题搁置一边,并通过谈判解决这一问题。此后,美国开始就该问题直接与中国政府进行交涉,这是一个十分重要的变化。

  

   郭永虎,1972年生,历史学博士,吉林大学马克思主义学院教授、博士生导师;闫立光,1986年生,吉林大学马克思主义学院讲师、社会学博士后流动站研究人员。地址:长春市南湖大路5372号,邮编130012。

   该文原刊《中国边疆史地研究》2022年第1期,注释略去,引用请参照原文。

  

  


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