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朱国斌:变动中的特区新宪制秩序:回顾篇

更新时间:2022-06-18 21:54:34
作者: 朱国斌  

  

   香港特别行政区即将成立二十五周年,《基本法》实施也近二十五年。香港特区宪制秩序在“一国两制”框架下持续演进变迁,建构和寻求一种“动态平衡”。“香港问题好比一本非常深奥的书”生动地形容了香港社会包括其宪制秩序的复杂性,这种复杂性不仅在于中央与特区权力关系上的磨合,更在于香港特区政治体制制度设计与现实运行的差异。此时此刻,我们有理由、有必要温故而知新,继往开来。本文旨在简单回顾新宪制二十五年演进历程中的重要时刻和事件。

   “一国两制”是一个整体,由“一国”和“两制”两部分构成。中央着眼于“一国”,强调对国家主权和领土完整的维护;而特区一些人更看重“两制”,侧重于维护本地原有的“资本主义制度和生活方式”,突出强调香港享有“高度自治权”,这就导致了对权力配置模式的认知差异。

   中央政府在2014年发表的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书中明确指出“中央拥有对香港特别行政区的全面管治权”。在2017年,时任全国人大常委会委员长张德江也明确表示:“中央与香港特别行政区的权力关系是授权与被授权的关系,而不是分权关系,在任何情况下都不允许以‘高度自治’为名对抗中央的权力。”正式明确了中央与特区的“授权论”权力配置模式与结构。

   维护国安制度的健全和挑战

   《基本法》第2条和第19条第1款规定了香港特区拥有独立的司法权与终审权,明确司法独立原则,第158条也规定了全国人大常委会对《基本法》的解释权。但围绕香港司法独立与人大常委会释法权的争论却依然存在。

   迄今为止,人大常委会前后一共进行了五次释法行为,其中最具影响力的无疑是第一次和第五次。透过五次释法,可以确定是:(1)人大常委会毋庸置疑地拥有对《基本法》任何条款的解释权,包括对“自治范围内的条款”;(2)人大常委会可以通过主动行使解释权、被动行使解释权(这包括行政长官提请解释和终审法院提请解释)两种性质的三种方式启动《基本法》解释机制。尽管如此,但一些人仍然对此提出质疑。未来,人大常委会若需要解释《基本法》时,可考虑有技巧地解释诸如启动程序方式、时间节点的选择等问题,并在保持谨慎克制的原则下进行。

   《基本法》第23条规定香港特区应“自行立法”禁止七方面危害国家安全的行为。但是直到2020年前,特区却迟迟未能就国家安全完成立法。2019年香港发生的大规模“黑暴”事件直接挑战了中央的容忍底线,为中央直接立法提供了契机。是香港特区在国家安全立法上的“无作为”和香港在维护国家安全上形势的严峻性,使得中央决定主动出手制定并颁布实施香港国家安全法。《香港国安法》给香港社会带来的正面效果是有目共睹的。

   国家安全立法权原本属主权机关专享的,《基本法》授权特区“自行立法”是基于对特区的信任和支持,也期待特区能够因地制宜地及时完成这一宪制责任。中央主动行使立法权旨在应对特区发生的严峻形势,同时驱动特区继续推进23条立法。

   特区宪制秩序之所以在近几年出现起伏动荡,不仅体现在上述方面,更表现为特区内部政治体制和权力结构设计的问题。制度与实践的角力主要表现在如下两方面:

   其一。“行政主导体制”被认为是继承回归前的政治实践,也是《基本法》的制度设计。《基本法》在设计时强调“行政长官要有实权”,并赋予行政长官“双首长”身份。与此同时,《基本法》也遵循着“司法独立、行政和立法互相制衡、互相配合”的原则,规定了法院拥有独立的司法权和终审权,对行政和立法上设置了诸多制衡的程序和机制。

   虽然《基本法》的安排使得行政权具有明显优势,但立法机关和司法机关不断扩权逐渐改变了行政主导的权力运作模式。立法会扩权表现为对政府主要官员提出不信任动议。此等做法逐渐发展成类似“内阁制”下的问责体制,对“行政主导”造成了较大冲击和掣肘。司法权扩张主要表现为特区法院对司法审查权特别是“违宪审查权”的广泛运用。立法权和司法权扩张、“三权分立”原则深入部分人心是导致香港行政主导体制不彰、行政长官势弱的最重要原因。

   其二。行政长官产生方式和无政党背景要求决定了行政长官和政党之间难以建立密切同盟关系。法律在政党政治制度的设计上对政党发展作出了种种限制。在实践中,行政长官既不是全民直选产生,也不是由立法会执政党领袖自动当选,而是由选举委员会选出产生。在日常政策制定与执行过程中,行政长官往往得不到来自政党的摇旗呐喊支持和直接投入。“政党的功能性缺失和政党政治的不完整成为香港政治的体制硬伤。”这也是行政主导体制形强实弱的重要原因之一。

   坚持“行政主导”的必要性

   香港近几年经历了若干次重大的政治事件,它们无一不对宪制秩序带来冲击。今日,没完没了的新冠肺炎疫情又增加了对宪制秩序稳定性的影响。在社会动荡、政局不稳的情况下,行政长官林郑月娥数次动用紧急情况规例订立权,用以维持宪制秩序和社会秩序的动态稳定,这有它的必要性。

   行政长官动用《紧急情况规例条例》赋予的紧急立法权,为香港社会重大事件的解决提供了法治保障,但另一方面却反映出近几年宪制和社会秩序的不稳定性。不过,行政长官在紧急情况下主动承担责任积极解决问题也证明了行政主导的体制优势,也证明坚持行政主导体制的合理性和必要性。但是,有一学理问题值得深究,那就是如何界定“紧急情况”(Emergency)。若过于宽泛解释,那么紧急立法权有一天或被滥用或错用从而违反法律;若过于狭窄解释,则行政长官无法在情势危急时动用紧急权,应对紧急情况。

  

   (本文是作者即将发表的长文《新宪制秩序二十五年:回顾与前瞻》之撮要。感谢杂志同意出版本撮要版。由于篇幅限制,注释只能略去。)

   香港城市大学法律学院教授

  


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文章来源:大公报
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