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尹楠楠 刘国柱:塑造大国竞争的工具

——拜登政府科技联盟战略

更新时间:2022-06-17 09:18:23
作者: 尹楠楠   刘国柱 (进入专栏)  

   内容提要:拜登政府上台后,根据国际政治的现状对美国的科技战略进行了必要调整。在否定全面科技脱钩合理性和有效性的基础上,拜登政府强调联盟体系和选择性脱钩在未来美国科技战略中的基础性地位,并试图在此基础上锻造大国竞争的新工具——科技联盟战略。拜登政府构想中的科技联盟试图在选择性脱钩的基础上,促进联盟成员国在技术转让评估、投资筛选程序和技术标准制定等方面的全方位协调,同时,致力于为联盟提供建立在民主价值和经济利益双重基础上的牢固战略共识。但是,拜登政府的科技联盟最终成型仍需克服并妥善解决一系列关键问题,例如,联盟内部议程设置主导权的争夺,联盟有效性与成员代表性和战略正当性之间的逻辑悖论,以及拜登政府科技战略本身的连续性和制度化程度等。

  

   关 键 词:地区与国别政治  美国  拜登政府  科技联盟  大国竞争  选择性脱钩  制度困境

  

  

   科技进步有望重塑全球地缘政治经济格局并深刻影响国际社会发展进程,已经成为国际社会的广泛共识:占据科技创新制高点的国际政治行为体能够根据自己的利益和偏好塑造新技术的发展进程和使用方式。在中美大国竞争的背景下,科技竞争本身被同时赋予包括地缘政治经济博弈、意识形态对立和制度优越性等在内的多重政治意涵,成为杂糅多维度、跨领域的复杂议题的集合体。诚然,拜登政府对华科技战略尚未完全成型,诸多政策议程仍在激烈地审议和制定过程中,但宏观战略脉络已然明晰。以《过渡性国家安全战略指导方针》为标志,拜登政府明确指出“美国必须再次投资以保持科学技术优势,并再次发挥领导作用,与合作伙伴和盟友共同确立新的规则和实践……以扩大我们的集体优势”。①

  

   由此,拜登政府在基本沿袭特朗普政府对华科技强硬路线的基础上,试图通过组建某种形式的“科技联盟”以重新确立美国科技优势的同时,最大限度地干扰和遏制中国正常的科技发展进程和潜力。截至目前,“科技联盟战略”概念已经正式出现在诸如布鲁金斯学会(Brookings Institution)、新美国安全中心(Center for a New American Security)、大西洋委员会(Atlantic Council)等美国权威智库的研究报告,以及刊载在《外交事务》的文章中。同时,诸如“选择性脱钩”“投资筛选”“标准制定权”等科技联盟的核心内容已然频繁地出现在拜登政府的官方战略文本及其核心幕僚的著述之中。此外,一些两党重量级议员联合提出的法案如《民主科技伙伴法案》(Democracy Technology Partnership Act),以及2021年4月14日在参议院外交委员会以压倒性优势(21:1)通过的《2021战略竞争法案》(Strategic Competition Act of 2021)均强调盟友与合作伙伴的重要性。可以预见,未来科技联盟战略极有可能成为拜登政府对华科技攻势的重要武器之一,对逐渐成形的科技联盟战略的系统化研究无疑具有重要的现实价值。

  

   本文通过分析拜登总统发布的系列演讲及官方战略文本、拜登政府核心幕僚公开发表的文章及演讲,并结合与民主党关系密切的美国智库的研究报告等,试图回答以下问题:相较于特朗普政府,拜登政府对华科技战略中的制度连续性和创新性主要体现在哪些方面?拜登政府及美国战略界构想中的科技联盟的理念基础和制度性保障包括哪些内容?以及科技联盟战略构想的最终成型需要克服哪些逻辑悖论和现实问题?

  

   一、拜登政府对华科技战略中的制度惯性及策略调整

  

   为确保美国在全球科技领域的绝对优势地位,新任拜登政府在基本延续特朗普政府对华强硬和技术封锁的总体科技战略框架的基础上,摒弃前任政府基于单边主义的全面脱钩策略,转而强调建立在多边主义基础上的联盟体系和选择性脱钩策略,在确保对华技术遏制和封锁有效性的同时,试图全面重塑美国的全球影响力和领导者角色。拜登政府反复重申联盟和关键伙伴在美国国家安全战略中的基础性作用,并试图在此基础上锻造属于拜登政府大国竞争的新工具——科技联盟。

  

   (一)总体延续特朗普政府时期的整体战略规划和政治话语模式

  

   拜登政府基本延续特朗普政府时期对华科技战略的强硬路线和战略进攻态势。拜登总统在其履职后的首份外交政策演讲中,明确将中国界定为“最严峻”的竞争对手,以及对“安全和民主价值观的挑战”。②同时,在拜登政府公布的《过渡性国家安全战略指导方针》中频繁提及中国,认为中国是“唯一有能力将其经济、外交、军事和技术力量结合起来,对稳定和开放的国际体系造成持续性挑战的竞争对手”。③基于上述认识,美国两大政党围绕着科技发展问题达成高度共识:中美科技竞争的结果将重塑全球地缘政治经济格局以及国际社会的规范、规则和制度,并将直接影响和决定着未来美国的权力优势和国家安全。两党战略共识的标志性事件是23名共和党人联名致信拜登总统,敦促其最大限度地建立联盟以遏制“中国对科技威权主义的愿景并保护美国的经济和安全利益”,④以及代表着所谓“真正的两党共识”的《2021战略竞争法案》。拜登政府对华战略重要智囊、美国国防部审查对华战略工作组负责人、国防部特别助理伊利·拉特纳(Ely Ratner)指出,中美之间的紧张关系既不是间歇性衰退,也非周期性低谷,更不是特朗普政府激进策略导致的,“中美之间的紧张关系是结构性的,并在国际政治的核心领域(安全、经济、技术、意识形态)不断深化”。⑤简言之,拜登政府认识到,中美科技竞争和博弈是大国竞争的必然结果和前沿阵地,获取地缘政治经济利益和相对竞争优势始终是美国对华科技战略的核心考量和重要目标。

  

   拜登政府赋予中美科技竞争浓郁的意识形态色彩和制度优越性意涵,强调以人权问题为切入点,试图塑造所谓“科技民主国家”(techno-democracies)和“科技专制国家”(techno-autocracies)间的对垒。拜登总统在其竞选纲领中就曾指出世界范围内存在着所谓技术民主和技术专制国家的区别,并强调美国必须以“民主峰会”应对“科技独裁”。⑥不仅如此,拜登政府还基本沿用特朗普政府时期的政治话语模式,一方面,从国家安全层面切入,指出中国政府综合利用各种合法和非法手段从美国窃取并转移关键技术来夯实自身的科技基础,同时,通过出口补贴等非自由市场竞争手段展开恶性低价竞争,严重破坏国际市场的自由秩序,通过将具有信息收集功能和存在严重安全风险的5G设备嵌入全球信息通讯基础设施和供应链中,继而对美国国家安全和经济利益造成严峻挑战;另一方面,从价值体系层面着手,使用典型的美式话语体系,指出中国的外交政策试图寻求破坏和取代美国主导的亚洲秩序,并通过人工智能等新兴技术侵犯人权以及“向全世界出口审查和监视技术以获得战略优势”。⑦正如新美国安全中心研究报告中强调,技术民主和技术专制国家间竞争的本质和结果,“将在很大程度上决定支撑和平、繁荣和自由的国际秩序能否持续,中国在科技领域的持续发展和竞争优势将会直接威胁到自由民主的价值观和生活方式”。⑧

  

   (二)基于科学化的风险评估作为对华科技战略的新起点

  

   拜登政府对华科技战略的决策依据逐渐回归客观理性,强调科学化风险评估在科技政策制定过程中的基础性作用。布鲁金斯学会发布的研究报告认为,特朗普政府时期的科技战略充斥着浓郁的“技术乐观主义”情绪,认为科技发展对国家安全和社会治理产生的负面效应能够通过技术进步本身加以妥善解决,同时倾向于以“政治性考量”压制客观事实和技术理性,认为可以通过遏制和封锁中国技术获取从而固化美国的科技优势。⑨因此,“新兴技术发展过程中诸多不可控的安全风险被不合理地排除在技术治理的维度和框架之外”,⑩取而代之的是基于虚拟场景和政治性考量对中国科技发展进程和影响进行评估和研判,必然会得出偏颇甚至完全错误的判断和结论。以《关于通过科学诚信和循证决策恢复对政府信任的总统备忘录》为标志,拜登政府明确表示,基于科学化风险评估的理性决策将在其未来的科技战略决策中发挥基础性和决定性作用。(11)正如美国国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)在《外交事务》杂志撰文强调,“无论未来中国如何变化,美国的战略都应该持久和连续,而不是依赖于中国发展轨迹的假设……要以有利于美国利益和价值的条件下与中国保持清醒共处的稳定状态”,(12)而稳定且持久性战略制定的起点或者基础就是对国际政治客观事实的谨慎、冷静和科学化的评估。诚然,在拜登政府的科技政策实践中虽然重视科学评估的重要作用,但是,政治性考量仍然占据着非常重要的位置。即便如此,拜登政府将科学理性决策的政治姿态作为对特朗普政府“反智主义”的回应,对于改善拜登政府的外在形象和政治声誉而言仍然具有重要价值。

  

   拜登政府对华科技战略的科学化评估主要表现在以下方面:(1)彻底否定“全面脱钩”的合理性和有效性。拜登政府高层及美国战略界已经充分意识到,与中国全面脱钩策略既不现实又不经济:一方面,以全面技术封锁寻求绝对安全的全面脱钩策略,对美国外向型的社会、经济和创新生态系统来说不仅是不现实的,更是破坏性的,不仅会导致高额的经济成本和机会成本,而且最终会使美国变得更加脆弱和不安全;(13)另一方面,美国公司仍然希望进入广阔的中国市场以获取经济利润,并持续接触到为其进步做出卓越贡献的中国移民和研究人员。(14)(2)美国在科技领域(特别是新兴技术)拥有绝对优势地位的事实,是拜登政府对华科技战略制定的起点和前提。拜登政府致力于破除和遏制特朗普政府时期笼罩美国的战略焦虑情绪和激进技术民族主义态势,强调未来美国及其盟友在科技创新的关键驱动力方面仍将保持主导地位,并且“在某些情况下,这种主导地位是不可逾越的”。(15)正如美国乔治城大学(Georgetown University)安全与新兴技术研究中心(CSET)主任海伦·托纳(Helen Toner)指出,“支持美国竞争的政策应该基于对美国相对优势地位的冷静评估,而不是对中国科技发展的简单恐惧”。(16)美国加州大学圣迭戈分校教授谢淑丽(Susan Shirk)领衔撰写的《迎接中国挑战:美国科技竞争新战略》研究报告中指出,“即便是在中国快速发展的人工智能领域,美国仍然是人工智能领域的全球领导者,中国目前仅在人脸识别等特定领域领先于美国”。(17)(3)全面审查科技战略中“不正当政治干预”以恢复政府的科学诚信。拜登政府上台后,迅速推出“恢复政府信任计划”,明确指出要彻底审查特朗普政府科技政策中“不正当政治干预”,主张通过恢复科学诚信和科学化决策为政府科技战略的制定提供独立、客观、科学的决策依据。不仅如此,拜登总统还主张对新兴技术展开更为严格的技术审查,通过任命社会学家阿隆德拉·尼尔森(Alondra Nelson)为白宫科学技术办公室“科学与社会事务”副主任,重视技术发展对美国国家安全和经济社会的负面影响,以对抗并削减特朗普政府时期的技术民族主义和泛安全化倾向。(18)

  

   (三)重塑内部竞争力和外部联盟体系是对华科技战略的双重支撑

  

拜登政府强调“整理好自己屋子”及提升美国科技创新实力和综合竞争力,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际政治研究》(双月刊)2021年第5期
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