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尹楠楠 刘国柱:塑造大国竞争的工具

——拜登政府科技联盟战略

更新时间:2022-06-17 09:18:23
作者: 尹楠楠   刘国柱 (进入专栏)  
是美国赢得中美大国科技竞争的重要基础。历史与现实反复证明,国际政治本质就是不断追求权力和实力的过程,美国国家安全战略始终都是建立在强大且稳固的综合实力基础上,这种国家安全战略传统在结构性大国竞争的背景下得到全面确认和强化。《民主党政治纲领2020》中明确指出,有效解决美国面临的内部问题是美国再次发挥全球领导力的前提和基础,“健康的民主、公正的社会和包容的经济,是美国在海外发挥有效领导作用的必要先决条件”。(19)重塑内部竞争力的理念在拜登总统及其核心幕僚的讲话和论著中得到全面确认:在《过渡性国家安全战略指导方针》中,拜登总统指出要实现美国国家安全战略目标,“取决于一个核心战略主张:美国必须恢复其持久优势,以便美国能够基于强大的实力地位迎接今天的挑战”,由此“捍卫和培育美国力量的根本来源,包括我们的人民、经济、国防和国内民主”,将成为美国国家安全战略的最优先事项。沙利文在和平研究所(United States Institute of Peace)举行的“2021年交接接力棒”研讨会上更是毫不避讳地指出,美国现阶段的工作重点在于“整理好自家屋子”以重塑美国的硬实力,只有拥有匹配的实力地位,美国才能够在有效应对同中国大国竞争的同时,妥善处理包括气候危机、核扩散、网络攻击等其他影响美国价值观和生活方式的重大跨国挑战。换言之,拜登政府有理由相信美国的相对衰落以及在诸多领域面临的挑战和困境更多地应归咎于美国自身的政策失误,而非中国的恶性竞争或者破坏性行为。信息技术与创新基金会(ITIF)同样预测,未来拜登政府的科技和创新政策可能会更加注重内部建设,将重点放在“让政府成为一个更积极的合作伙伴,以便和产业界共同促进创新,同时扮演更为严格的技术产业监管者角色”。(20)由此,拜登总统签署了1.9万亿美元的《新冠纾困救助法案》,应对疫情对美国的冲击并重启美国经济,以恢复和夯实美国国家安全的经济基础;拜登政府承诺加大对“研究和开发、基础计算机和国内先进制造业”等领域的联邦投资,以确保美国的科技创新优势;拜登政府致力于缓解贫富差距、社会极化、种族歧视等内部社会问题以“振兴美国国内民主”,并将之视为美国“自由、繁荣、和平和尊严的关键”。(21)

  

   拜登总统强调重塑美国的联盟和伙伴关系体系是美国国家安全的重要基石。拜登总统在慕尼黑安全会议上强调,“美国将修复联盟体系……联盟体系是美国最大的财富,以外交手段领导意味着美国将再次与盟国和关键伙伴并肩作战”。(22)《民主党政治纲领2020》中也明确指出,“盟友增加了美国的影响力、扩展了美国的影响范围、减轻了美国的负担、推进了美国的共同利益和优先事项,从而为美国提供较之于竞争对手无可匹敌的巨大战略优势”。(23)联盟体系在拜登时期国家安全战略中的重要性,在《过渡性国家安全战略指导方针》中得到全面阐述和确认:“加强和支持我们的盟友,与志同道合的伙伴合作,并集中我们的集体力量,以促进共同的利益和阻止共同的威胁”,“与志同道合的民主国家一起发展和捍卫可信赖的关键供应链和技术基础设施”。(24)拜登政府同样认识到数字时代深刻且复杂变化的国际政治现实,要求美国必须探索出全新的联盟道路,以新的方式把志同道合的国家和有影响力的非国家行为体聚合在一起,以实现联盟体系的现代化。美国国家安全委员会印度洋—太平洋事务协调员库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)认为,“美国建立的伙伴关系需要灵活和创新,美国不应该致力于构建涵盖多个问题的庞大联盟,而应该寻求构建针对个别问题的专门化机构”。(25)拉特纳同时强调,面对中国科技专制对全球民主价值观和生活方式的挑战,美国单方面的防御措施是无效的,“这既因为中国的规模经济,也因为中国可以轻松地从其他发达经济体获取关键技术”。(26)

  

   就此,组建“科技联盟”无疑是现阶段拜登政府对华科技战略的最优选项。特别是拉特纳领导下的新美国安全中心已经对科技联盟的可行性、必要性,以及组织架构等方面进行了系统化的研究。与此同时,美国多家重量级智库也纷纷为构建科技联盟建言献策:主张创建“Tech-10”或者“Tech-12”联盟,(27)以对抗中国的数字专制,维护西方国家的科技领先地位,并强调由自由民主国家塑造新兴技术的国际规则、规范和标准。(28)不仅如此,在美国人工智能国家安全委员会(NSCAI)发布的最终报告中,明确提出“美国应该领导一个新兴技术联盟,并建立一个多边人工智能研究所,以提高美国作为全球新兴技术研究中心的地位”。(29)最为重要的是,在代表两党共识的《2021战略竞争法》中,美国智库提出的构建科技联盟的核心理念和关键举措赫然出现在战略文本之中。(30)

  

   二、科技联盟的理念基础与制度保障

  

   美国政府和战略界构想中的民主科技联盟,应该以“小院高墙”原则指导下的选择性脱钩策略作为联盟的理念基础;积极促成联盟成员间在技术转让评估、投资筛选程序和技术标准制定等方面的妥善协调作为联盟的制度核心;同时,确保建立在安全关切和经济利益双重基础上的稳固战略共识作为联盟的重要保障。

  

   (一)“小院高墙”原则指导下的选择性脱钩策略拟作为联盟的理念基础

  

   科技合作收益与科技转移风险之间的权衡,始终是美国对华科技战略的核心关切。特朗普政府秉持“国家安全经济学”思维理念,偏执地强调所谓非法技术转移和技术间谍活动对美国国家安全和经济利益的挑战和风险,因此,采取“全面脱钩”策略,单方面展开对华的全面技术封锁和遏制。拜登政府高层基本摒弃特朗普政府的全面脱钩策略,美国战略界也掀起全面反思和评估特朗普对华科技战略的热潮。美国战略界充分意识到,美国开放性和外向型的科技创新生态系统很大程度上依赖与外国研究人员以及外国研究机构间的合作关系,限制研究合作(特别是其他国家可能处于前沿的科技领域)可能会无意中限制美国自身对先进技术的获取,将顶尖的科技人才转移到第三国,并加剧国内的仇外心理和种族歧视,(31)“作为一个开放的社会,美国不应该寻求这种竞争,更不可能赢得这种竞争的胜利”。(32)拜登政府和美国战略界正致力于制定最大限度地平衡兼顾国际科技研发合作和技术转移风险的对华科技战略,即在最大限度地扩展美国创新生态系统开放性的同时,也能够有效地保护美国的知识产权、研究完整性和国家安全。基于上述认识和评估,“小院高墙”理念指导下的选择性脱钩策略必将成为未来拜登政府对华科技战略的不二之选。

  

   “小院高墙”战略构想最初是由新美国研究中心高级研究员萨姆·萨克斯(Samm Sacks)于2018年首次提出的,而后得到包括沙利文、拉特纳、谢淑丽、美国商会、新美国研究中心等在内的政府要员、知名学者和权威智库的支持、完善和细化:“小院”内是与美国国家安全和核心竞争力直接相关的特定技术或者研究领域,需要构筑“高墙”加以保护,而“小院”之外的其他高科技领域则可以重新对华开放与合作。早在2019年,沙利文就在《外交事务》杂志撰文主张“有选择地”加强对国家安全有重大影响的“两用技术的投资和贸易限制”,而非彻底截断同中国的科技合作。由荣鼎集团(Rhodium Group)总裁荣大聂(Daniel H.Rosen)领衔的美国商会(U.S.Chamber of Commerce)发布的研究报告中,同样指出过于严格和宽泛的技术合作限制可能会削弱美国的整体生产力、创造力和竞争力,最终可能会威胁到美国国家安全。(33)谷歌前任首席执行官(CEO)埃里克·施密特(Eric Schmidt)领导的“中国战略组”(CSG)发布的《非对称竞争:应对中国科技竞争的战略》研究报告,更是试图为拜登政府筛选“小院”内的核心技术领域提供分析框架:(1)“卡脖子”(choke point)技术:该单项技术的失败是否会导致更大经济领域的失败;(2)重要“竞争护城河”(competitive moats):在该特定领域的领先能否为美国提供强大的防御优势;(3)战争安全风险:该技术在特殊情况下是否会对美国国家安全构成直接威胁;(4)增速技术:该技术能否提高美国整体创新速度。(34)由此,为增强对华技术封锁的有效性,美国及其盟友需要在某种形式的科技联盟框架内采取针对性、协调性和敏捷的反应:科技联盟的最终目标不应该是限制中国获得所有技术,而是集中力量对抗所谓中国的非法技术获取方式并保护和维持民主集团在核心领域的技术优势。在此过程中,“美国及其盟友应该评估美国和盟国经济安全的潜在风险、美国和盟国公司抵御潜在报复性行为和市场份额损失的承受能力,以及遵循保护自由民主价值观和维护技术民主国家持久竞争力的规则”。(35)

  

   (二)围绕技术转让、投资筛选和标准制定的妥善协调是联盟的制度核心

  

   促成联盟成员间在技术转让、投资筛选和标准制定等方面的妥善协调,是确保科技联盟有效性的重要制度基础。需要在多边基础上与志同道合的伙伴合作,以优先协调科技领域的监管方法,并采取协调一致行动作为对中国行为共同关切的回应,而协调行动的重点主要集中在技术转让评估、投资筛选程序制定和技术使用标准等三大方面。(36)技术转让评估的核心在于数据的经验累积:通过科学严谨的数据收集和分析,提高科技联盟成员国及其公众对中国非法强制性技术转移行为的“客观理性”认识,继而致力于在成员国之间培育、塑造和固化“中国威胁论”的错误知觉,从而有助于提升科技联盟对华技术封锁的协调性、实效性和持续性。为此,美国应该优先致力于同德国、英国、日本、加拿大、法国和澳大利亚展开合作,“在可靠的数据收集和分析的支持下,建立一个关于技术转让的经验知识库”。(37)

  

   联盟成员问在投资筛选程序方面的全面协调是决定联盟实际效能的关键因素:科技联盟成员国应致力于全面协调投资筛选程序,通过制定评估风险的数据驱动标准,界定并澄清对美国及其盟国供应链构成安全风险的对华科技交易行为。(38)协调投资筛选程序的核心步骤在于,成员国之间就“小院”内的核心技术和知识领域的范围界定,以及对华技术出口管制标准达成共识,防止中国从美国以外的其他发达经济体获取相关技术或知识,避免美国因单方面对华技术限制行为而陷入窘迫境地。美国战略界强调,美国需要在协调投资筛选程序方面持续发挥领导作用,但同时也重视与盟友及合作伙伴间的协作,认为科技联盟是美国发挥科技领导力的最佳场所,“能够共享情报信息和实践经验,并形成与威慑政策工具、供应链安全、关键基础设施、两用技术的投资许可以及其他相关主题的共享视角和规范”。(39)

  

加强技术规范和标准方面的国际引领和多边接触是科技联盟的重要关切。通过组建科技联盟塑造支撑自由民主价值观的技术标准、规则和规范,从而遏制所谓的技术专制和民主倒退,同时,有效避免由“中国和俄罗斯编写数字时代竞争规则”的前景。(40)科技联盟还能够为新兴技术的使用和推广建立一套共享的安全操作规范,从而在未来将“民主价值标准”嵌入并转化为“国际标准”奠定基础,继而使得民主国家集团重获全球技术竞争的主动权。“民主国家在使用新兴技术的同时,推广符合自由民主的技术规范和价值观念……更为重要的是有助于协调对全球秩序主要威胁的统一反应。”(41)在美国人工智能国家安全委员会(NSCAI)2021年发布的最终报告中强调美国应建立良好的国际技术秩序,“美国必须与盟友和伙伴携手合作,促进新兴技术的使用,以加强民主规范和价值观,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际政治研究》(双月刊)2021年第5期
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