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朱世海:政协第一届全体会议的性质、功能和议程新论

更新时间:2022-06-17 08:50:13
作者: 朱世海  
但其第7条的规定[v],使其具有宪法的性质。虽有学者也认为《政协组织法》是建国初不成文宪法的组成部分,但仅认识到《政协组织法》是党派之间的政治契约,其本质上是社团章程。[19]117对《政协组织法》性质的这种认识应是偏颇的,如果它仅是一种社团章程,不可能具有宪法性质。黄克诚在政协全体会议上的发言中指出,《共同纲领》、《政协组织法》和《政府组织法》三份历史文献是“中国人民的大宪章”。 [2]61胡乔木在政协全体会议的发言中说,“这三个文件,都是国家的根本大法。”[2]100如果上述观点成立,那么新中国建国初的宪法这与法国第三共和国宪法的情况有相似之处,法国第三共和国宪法就是由《参议院组织法》、《政权组织法》和《国家政权机关相互关系法》三份文件组成。

  

   有学者很早就指出,《共同纲领》“带有宪法和纲领的双重性质”。 [20]“今天的共同纲领已经不单单是这个统一战线的行动方针,而是建立全国人民革命大团结的政治基础了,不单单是这个统一战线的一种约束,而是为全国人民所应共同遵守的大宪章了。”[21]如上所述,《政协组织法》也具有双重性质,既是政协章程,又是建国宪章。《共同纲领》和《政协组织法》具有双重性质,由此可推断出政协全体会议具有双重性质——统一战线组织和制宪会议。翟志勇教授指出政协全体会议具有统一战线组织和全国人大代行机关的双重性质。[19]113全国人大代行机关这一表述内涵模糊,究竟是代行作为制宪会议的全国人大的职权,还是代行作为宪制机关的全国人大的职权?而且代行全国人大职权仅是就政协全体会议的功能而言,并非是其性质。从新中国组建的历史过程也能够看出政协全体会议具有统一战线组织和制宪会议的双重性质。中共中央最初提出召开政治协商会议的目的是商讨尽早召开全国人民代表大会,成立中央政府。毛泽东在“五一口号”发布的当日就给民主党派领导人写信,表明“在目前形势下,召集人民代表大会,成立民主联合政府,加强各民主党派、各人民团体的相互合作,并拟订民主联合政府的施政纲领,业已成为必要,时机亦已成熟。国内广大民主人士业已有了此种要求,想二兄必有同感。但欲实现这一步骤,必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上,讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议。”[22]按照中共中央原来的规划,新中国建国步骤是三步走,即统一战线→人民代表大会→宪法。随着革命战争形势的变化,中共中央加快了建政步骤。中共中央在1948年10月初把《关于新政治协商会议诸问题》发给东北局,以书面形式向民主党派领导人征询意见,文件还提出即将召开的新政协的任务是要通过“共同纲领”和建立中华人民共和国临时中央政府。[23]207章伯钧、蔡廷锴在讨论文件时提出:“新政协即等于临时人民代表大会,即可产生临时中央政府”。[23]217周恩来于11月3日致电东北局:“依据目前形势的发展,临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即经由新政协会议产生。”[23]219 1949年1月,中共中央政治局会议作出决议:1949年必须召开新政协,宣告中华人民共和国成立,组成中央政府,并通过共同纲领。[24]此决议没有提召开人民代表大会。在到新政协筹备会第一次全体会议上,秘书长李维汉宣布:“新政协要执行全国人民代表大会职权,要制定宪法性纲领和组织法”。[25]“政治协商会议是人民民主统一战线的最好的组织形式,其组成方案得到统一战线各方面的赞成”。[26]247“考虑到新政协与旧政协在缘起、性质和任务方面的区别,它已经具有全国人民代表会议的性质,且作为将长期存在的、固定的统一战线组织,中共经与各民主党派负责人协商,将新政协正式定名为中国人民政治协商会议。”[6]93如前所述,毛泽东在政协全体会议上的讲话中指出,现在中国人民政治协商会议具有代表全国人民的性质。既然政治协商会议能够代表全国人民,它就具有制宪会议的性质,建国的步骤就从原来的三步走改为两步走,即统一战线→共同纲领。

  

   二、政协全体会议的功能:双重功能,还是三重功能?

  

   关于政协全体会议的功能,陈端洪教授敏锐地提出中国多数宪法学者只认识到政协全体会议作为统一战线组织的功能,而政协全体会议作为制宪会议具有的功能被忽视。[13]172笔者认为,政协全体会议具有三重功能,在陈端洪教授所说的上述两重功能之外,选举产生中央人民政府委员会等是依据《共同纲领》等文件所规定的执行全国人大职权的结果[vi]。因为政协全体会议在1949年9月29日通过构建新中国的最后一个文件《共同纲领》,标志着制宪权已经行使完毕,也标志着新中国的正式成立。在此后,政协全体会议选举产生中央人民政府委员会就是其作为统一战线组织执行作为宪制机关的全国人大职权结果。还需要指出的,政协全体会议所具有的制宪会议功能并不是其作为统一战线组织执行最高国家权力机关全国人大职权的结果。笔者认为,政协全体会议执行最高国家权力机关全国人大职权没有资格通过《共同纲领》等文件。有学者认为《共同纲领》是由《共同纲领》所创设的中国人民政治协商会议这一组织形式所通过。[27]631其实,中国人民政治协商会议早于《共同纲领》的出现,而且政协全体会议若视为《共同纲领》创设的宪制机关也无权制定具有宪法性质的《共同纲领》。此外,首都、国旗等国家象征都属于国家构成的必需,由制宪会议决定更合适。而且自1954年以来,中国各部宪法第四章都是关于国家象征的规定,因此,决定首都、国旗等事项也不宜认为是政协全体会议作为统一战线组织执行最高国家权力机关全国人大职权所为,而应是直接行使制宪权的结果。通常情况下,一个国家的人民只行使一次制宪权。[28]主流观点认为,新中国立宪的时刻是1954年全国人大一届一次会议通过宪法。笔者认为1949年政协全体会议发挥了制宪会议的功能,1954年全国人大通过宪法就只能是修宪,理由如下。

  

   (一)立宪机构通常先于国家(政权)出现

  

   1、政协全体会议→《共同纲领》等不成文宪法 →新中国

  

   “宪法是一样先于政府的东西,而政府只是宪法的产物。一国的宪法不是其政府的

  

   决议,而是建立其政府的人民的决议。”[29]宪法为国家(政权)的产生提供正当性,先有宪法,后有国家(政权)。这里的国家并非一定是政治地理学意义上的国家,其实此国家通常是该国历史中的一个新的政权或政府。近代以来,新国家(政权)的组建往往都会以宪法来确认它的政治合法性,即使新国家(政权)不是由参与各方谈出来的,而是某政治力量凭借武力打出来的。不过,在前一种情况下,国家(政权)因宪法而诞生更具有实质意义,而在后一种情况下,国家(政权)因宪法而诞生更具有形式意义。“立宪机构—宪法—国家(政权)”是近代以来国家建构的一般模式。这决定了制宪会议的组成不是依据规范性法律文件,而是依据先于宪法、先于国家的主权者意志,或者说制宪者的意志。政协全体会议的召开和《共同纲领》等不成文宪法的通过就因循了国家建构的一般模式。

  

   1949年6月召开的新政协筹备会第一次全体会议通过了《关于参加新政治协商会议的单位和代表名额的规定》等文件,还选举毛泽东为主任的筹备会常务委员会。9月召开的新政协筹备会第二次全体会议审议并基本通过新政协各项文件草案,并决定将新政治协商会议改名为中国人民政治协商会议。政协全体会议通过的《共同纲领》规定了人民民主专政的国体、实行人民代表大会制的政体,确定了成立新中国的根本性事项。许崇德教授认为,“规定这些带有根本性的问题乃是宪法与一般法律在内容上的主要区别。既然共同纲领的内容大都为应由一国之宪法所规定的内容,共同纲领的宪法属性就是无可争议的了。”[7]46由以上可见,政协全体会议具有制宪会议的性质。当然政协全体会议作为制宪会议是有正当性的,这种正当性就体现为毛泽东所说的它“代表全国人民的意志”。政协全体会议代表全国人民的意志,并非仅仅依据领导人当时的说法,而是有事实依据的。新政协筹备期间,有30个团体向筹备会常委会提交参加新政协的书面请求,[30]召开政协全体会议时,共有46个单位、662位代表(其中包括“待解放区民主人士代表团”的7位代表)参加此次会议。

  

   从政协全体会议的召开,到《共同纲领》的通过,再到中央人民政府委员会的产生,很清晰印证了制宪会议→宪法→国家(政权)的建国模式。有学者提出,新政协模式的完整表述应当是“政治协商—联合政府—人民代表大会—制定宪法”。[16]104历史事实表明,毛泽东等政协全体会议的组织者已认识到政协全体会议有资格代替全国人大通过《政府组织法》等宪章,解决了新中国成立的正当性问题,当时没有想过新中国成立数年后再召开全国人大制定宪法。有学者认为《共同纲领》等三份文件是新中国的不成文宪法,但又认为《共同纲领》只是基本法,是关于未来制宪的根本。[16]105-106这难免有自相矛盾之处,既然《共同纲领》等三份文件是新中国的不成文宪法,就表明政协全体会议在1949年就已经完成制宪,1954年全国人大通过宪法就只能是修宪,不是制宪。当然,有学者不认同政协全体会议是制宪会议,主要因为政协全体会议作为制宪会议的正当性欠缺,当时大陆上的军事行动还没有结束,还不具备普选条件,因此,不是由普选产生的政协全体会议通过的《共同纲领》就不具备一部宪法所应具备的程序正当性。[31]宪法的制定并非一定是要由民主选举的立宪机构负责,也并非要求共同体中的所有群体都有自己的代表参与其中。施密特认为,“当今民主宪法实践已经形成了一些特定的方法——不管是选举制宪议会的方法,还是举行公民投票的方法。”[32]136但他还指出,“实际上,就连人民的默认也总是可能的,而且很容易被看出来。人民也许只是单纯地参与宪法规定的公共生活,但从这种参与中已经可以推导出人民的同意”。[32]136《共同纲领》等文件虽然不是由经选举产生的人民代表大会通过,但因其内容符合中国社会实际,并反映了各个方面的真实意愿,在当时是获得包括还未解放地区的代表等政协全体会议参加者所代表的社会各个方面的高度认同,故此,其作为新民主主义时期的宪法还是具有较为充分的正当性。针对《共同纲领》作为建国初宪法正当性欠缺的观点,有学者指出,1954年全国人大一届一次会议确实是由选举产生,但根据邓小平对1953年《全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)的说明,该《选举法》是采用直接选举与间接选举相结合的方式,是个“过渡办法”,一个由过渡办法产生的全国人大,意味着什么?[16]106

  

   2、新中国→全国人大一届一次会议→1954年宪法

  

   制宪会议→宪法→国家(政权),是建国的一般模式,新中国也不例外,1954年宪法是在建国后5年由作为宪制机关的全国人大一届一次会议通过,这决定了此次会议通过1954年宪法并不是行使制宪权。因为这里的全国人大是《共同纲领》等文件创设的,它作为宪制机关不可能有制定宪法的权力。

  

《政府组织法》第7条第10项规定,中央人民政府委员会“筹备并召开全国人民代表大会”。通过1954年宪法的全国人大一届一次会议的召开是依据中央人民政府委员会颁布的《选举法》,而该法律文件的制定主体是《共同纲领》中创设的宪制机关中央人民政府委员会,该法第1条明确宣示该法的制定依据是《共同纲领》第12条[vii]。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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