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朱杰进 魏宇航:中国入世二十年:从艰难融入到部分引领

更新时间:2022-06-14 11:04:36
作者: 朱杰进   魏宇航  
并建立对外公告制度。再次,关于非关税措施问题,中国承诺,对于与关贸总协定相符的非关税措施,中国将加入关贸总协定的《东京守则》;对于与关贸总协定不相符的非关税措施,中国将逐步实现计划、外汇管理的合理化,以及关税和非关税措施的协调使用。第四,关于价格改革问题,中国可以承诺价格改革市场化的发展方向,但不承诺价格市场化改革的具体时间表。最后,关于选择性保障条款,中国认为这与中国改革方向和国家利益相违背,美国要求中国接受所谓“非市场经济国家”歧视性规定的做法不合适。(12)

  

   关于中国复关谈判中美国提出的五大要求与中国的回应,可参见表1:

  

  

  

   可以看出,当时中国与美国在中国复关问题上最主要的争论是关于“选择性保障条款”,(13)而这一条款的背后实际上反映了双方对于中国是否是市场经济国家存在不同的观点。中国认为,虽然中国的经济体制还带有计划经济的痕迹,但市场经济的大方向已经确立,因而,“有计划的商品经济”应该被理解为“市场经济”而非“计划经济”。而美国认为,中国的经济体制(尤其是价格体制)虽然经历了改革,但是离真正的市场经济体制还有相当大的距离,中国的出口产品在某种程度上仍然包含着价格补贴的因素,因此必须在国际贸易中对中国实施“选择性保障条款”。

  

   在双方对中国是否是市场经济体制以及是否应该对中国实施“选择性保障条款”存在不同看法的背景下,1989年春夏之交北京发生了举世瞩目的“政治风波”,美国因而开始对中国实施经济制裁,导致这一阶段中国的复关谈判遭遇重大挫折。

  

   (二)接触阶段:1992-1994年

  

   1992年1月18日,邓小平同志对武昌、深圳、珠海、上海等地进行视察并发表了著名的“南方谈话”,提出了一个重要观点,即市场经济是一种手段,资本主义可以用,社会主义也可以用。6月9日,江泽民同志在中央党校省部级干部进修班上做了《深刻领会和全面落实邓小平同志的重要谈话精神,把经济建设和改革开放搞得更快更好》的讲话,提出了中国经济体制改革的目标就是建立“社会主义市场经济体制”。10月12日,中国共产党第十四次全国代表大会在北京举行,会议正式确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标。

  

   国内改革进程的加快为中国的复关谈判重新注入了强劲的动力。1992年10月21日,中国外经贸部副部长佟志广率团参加关贸总协定中国工作组第11次会议。在会上,他提出,“在不久前结束的中国共产党第十四次全国代表大会上,中国庄严地向全世界宣布,中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济,这将翻开中国复关谈判新的一页,标志着中国工作组经过多年的艰难努力,将最终完成对中国外贸制度的审议”。(14)1993年5月,中国代表团向关贸总协定秘书局提交了《中国对外贸易制度备忘录》修订版,其修订的核心是增加了“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”。但遗憾的是,西方大国的代表并未真正认同中国的市场经济,仍然坚持要求中国接受“选择性保障条款”,其中美国谈判代表道斯金(Dorothy Dwoskin)就明确提出了一个观点,即“中国的市场经济同美国的市场经济不是一回事”。(15)

  

   更为重要的是,与中国复关谈判同时进行的另外一场谈判——乌拉圭回合谈判此时已经接近尾声,缔约国决定将关贸总协定(GATT)升级为世界贸易组织(WTO)。因此,美国开始改变对中国的要价,将中国的“复关入场券”转变为“世贸入场券”,除了最初的五大要求外,还提出了要增加服务贸易、知识产权、投资、农产品、纺织品、电信、保险、证券等新兴领域的市场准入要求。在这样的背景下,以发展中国家地位来承担市场准入义务就变得对中国格外重要。(16)换言之,此时的中国复关谈判,在市场经济地位这一老问题没有解决的同时,又增加了发展中国家地位这一新问题。

  

   1994年的到来使得中国的“复关”谈判日益紧迫。为了能够成为世贸组织的创始成员国,中国发起了复关谈判的“冲刺”。在国内,中国推行诸多改革措施以配合“复关”谈判。1994年初,中国废止了双轨制汇率和外汇留成制度,取消了283种商品的进口许可证和配额管理规定,开始实施《一般商品进口额管理暂行办法》与《出口商品配额招标办法》,全国人大常委会还颁布了《对外贸易法》。6月,中国再度取消了208种进口商品的非关税措施。中国采取的一系列改革措施体现了中国期望在1994年年底结束“复关”谈判的决心,(17)但美国利用中国期望早日结束谈判的心理,试图逼迫中国在市场准入问题上做出更大的妥协和让步。(18)

  

   同年9月,中美开启第9轮双边磋商,启动了中国“复关”议定书谈判与市场准入谈判进程。在“复关”议定书谈判中,美国不承认中国的市场经济地位,继续要求中国接受“选择性保障条款”,并试图将对中国的歧视性做法合法化和制度化。与此同时,美国也不愿意承认中国的发展中国家地位,试图剥夺中国作为发展中国家所享受的大部分优惠待遇。(19)在市场准入谈判中,中美双方的分歧主要体现在农产品补贴、幼稚工业保护、零关税安排以及国内产业开放等议题上。美方要求中国改变对粮食、棉花、食糖、化肥等大宗商品国营贸易的做法;要求中国对优势产业的非关税措施提出取消时间表;要求中国在较为敏感的汽车行业与化工行业采取进一步的关税减让措施;以及要求中国大幅度开放证券、保险、电信等服务性行业的市场。

  

   尽管美方的要求超出了当时中国经济的可承受范围,但中国依然没有放弃谈判,而是继续寻求与美国达成共识。11月,中国继续就市场准入问题与美国进行谈判,并在关税减让问题上做出让步,将关税总水平由43.7%降至17%,其中农产品由46.1%降至21.9%,非农产品由42.8%降至16.3%,并且对大多数非关税措施提出了取消时间表。(20)在12月7日与11日的会议上,中方承诺部分放开国营贸易,同意增加国营贸易产品中非国营企业经营的比例。但美国始终坚持其高要价立场,始终不肯妥协,导致双方在诸多分歧上无法达成共识,中美市场准入谈判最终破裂。

  

   1994年中国“复关”谈判冲刺的失败实际上是美国对中国要价过高的结果,其根源在于美国不愿承认中国的市场经济地位和发展中国家地位。中国的发展速度举世瞩目,美国担心一旦中国以市场经济地位和发展中国家身份进入关贸总协定,将进一步给自身经济利益带来冲击,因此对中国提出了非常苛刻的条件。其结果是,中国未能在1994年底实现复关进而成为WTO的创始成员,双边谈判又一次陷入僵局。

  

   (三)实质性谈判阶段:1995-2001年

  

   1995年1月1日,世贸组织宣告成立,中国的“复关谈判”正式转变成为“入世谈判”。1995年10月25日,中国国家主席江泽民与美国总统克林顿(William Jefferson Clinton)在纽约的会晤中,首次就中国入世问题交换了意见。克林顿表示,美国愿意在中国入世的问题上采取积极态度,并已经起草了一份工作文件,准备与中国开展进一步讨论,以便打破谈判僵局。(21)11月8日,美国贸易代表巴舍夫斯基(Charlene Barshefsky)访华,向中方提供了一份《关于中国加入世贸组织的非正式文件》(Non-paper on China's Accession to the WTO)。美国将这份《非正式文件》称为中国加入世贸组织的“路线图(Road Map)”,其中列出了其对中国提出的28条要求。(22)时任外经贸部部长吴仪在会见巴舍夫斯基时指出,美国的“路线图”虽然显示了某些灵活性,但总的来说,美方要价过高,中国无法承担。既然美国表示在中国入世的问题上要采取积极态度,那么美国对中国提出的要价也应当客观和实事求是。(23)实际上,中美两国围绕美方提出的“路线图”所进行的争论,表明双方在中国入世的问题上仍然存在重大分歧。此后双方虽有接触,但谈判进展依然缓慢。

  

   1998年11月6日,美国总统克林顿致函中国国家主席江泽民,提出“令我深感忧虑的是,我们两国之间的贸易逆差不断增大,美国公司在向中国出口货物、农产品和服务时依然困难重重……而解决该问题的最佳方式,就是在良好的、具有商业意义的基础上开放中国市场,就中国加入世贸组织达成协议”。(24)在此背景下,中美关于中国加入世贸组织的谈判进程明显加快。

  

   1999年11月10-15日,中美开启第25轮双边谈判,双方围绕中国入世问题在北京展开了六天六夜的磋商,就“选择性保障条款”“反倾销条款”、永久最惠国待遇、农产品补贴、国营贸易、关税减让、非关税措施、证券领域、保险领域和电信领域市场开放等谈判中的重点和难点问题展开了实质性谈判,终于达成了历史性协议——《中华人民共和国与美利坚合众国市场准入协议》,为中国加入世贸组织扫除了最主要的政治障碍。(25)2001年11月10日,在卡塔尔首都多哈举行的世贸组织第四届部长级会议,审议通过了《中国入世议定书》和《中国入世工作组报告书》。(26)12月11日,中国正式加入世贸组织,成为世贸组织第143个成员。至此,长达15年的中国复关/入世谈判画上了句号,中国对世贸组织的艰难融入进程终于修成正果。

  

   关于中国入世谈判中的美国方案、中国方案及其最后的双方妥协方案,可参见表2:

  

  

  

   可以看出,在整个复关/入世谈判中,中国的市场经济地位和发展中国家身份认同的困境是中美双方最为关心的两大原则性问题,体现在中美谈判的各个具体议题上。其中,在“选择性保障条款”“反倾销条款”、永久性最惠国待遇等议题上,中国坚决反对美国将中国视为“非市场经济国家”,要求美国取消对中国的歧视性做法,而美国则强调需要设置过渡期,以确保中国真正地建立起市场经济体制。最终达成的妥协是:美国同意取消“选择性保障条款”和“反倾销条款”,但取消的时间分别是2012年和2016年。在农产品补贴、国营贸易、关税减让、非关税措施、证券、保险、电信领域市场开放等议题上,中国的基本立场是作为发展中国家承担与自身发展水平相适应的义务,循序渐进地开放市场,享受一定的过渡期,而美国则要求中国在最短的时间内,最大限度地开放市场,以实现其自身的商业利益。最终达成的妥协是:逐案处理(case by case)。总体上看,中国最后承担了超出大部分发展中国家的对外开放义务。

  

从更深层次看,中国两大身份认同问题产生的根源正是过程建构主义理论所指出的“本质属性论”和“变化过程论”之间存在的矛盾。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:国际观察,2021(5):1-25
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