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施生旭 陈浩:技术治理的反思:内涵、逻辑及困境

更新时间:2022-06-14 10:44:09
作者: 施生旭   陈浩  

   摘 要:基于技术和治理两个维度,技术治理的逻辑建构包括三条路径:一是“软”技术治理思维路径,即以科学理性思维进行治理活动;二是“硬”技术治理工具路径,即治理手段与以信息技术为主要特征的科学技术的融合;三是以治理的过程为中心而建构的技术治理的过程路径,即两个层面在治理场域中相互作用并最终实现治理目标的过程。现今,技术治理实践存在自我强化的内卷化、信息失真缺陷、价值理性维度缺失、公民参与不均衡等困境,新时期需要尽快建立健全技术治理模式,完善公共治理的技术治理框架,以此推动政府治理创新。

   关键词:技术治理;技术赋权;公共价值;公共政策;公民参与

  

   一、问题提出与研究回顾

  

   习近平总书记在党的十九届四中全会上提出建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则,推进数字政府建设。国家“十四五”和中长期发展规划明确提出加快建设数字经济、数字社会、数字政府,以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。新一代信息科学技术快速发展,对经济社会发展产生了深刻影响。新公共治理时期,科学技术、社会治理与公共行政应有效结合,以达到提高社会运行、公共行政效率的目的,发挥技术治理(technocracy)的作用[1]。

  

   西方对技术治理的讨论最早可回溯至培根,他构想了一个由技术专家治理国家的“所罗门宫”。随着科技的发展,技术专家的影响力与地位逐步提升,圣西门受牛顿的影响,主张由实业家与科学家组成的“牛顿议会”掌握国家统治权[2](pp.22-25)。20世纪初,大萧条下低效的美国社会运转效率催生了由霍华德·斯科特和凡勃仑等人领导的北美技术治理运动,该运动首次将技术治理思想转化为实践,强调由技术专家与工程师组成的联盟(technical alliance)对社会进行高效、理性化的管理。此后,普莱斯、加尔布雷斯、罗伯、波普尔、罗斯托等人逐步完善、构建了丰富的技术治理理论体系。西方的技术治理思想贯穿着两条基本原则。一是科学管理[1]。为实现理性化的政府行政与社会运行,库克将科学管理原则引入市政管理[3],科学管理方法从企业管理向公共管理扩散,并逐渐演变为社会治理的可靠工具。二是专家政治[1],即由受到良好教育的技术专家掌握权力治理国家。冈内尔(Gunnell)指出,政策制定伴随着决策所需专业知识的提升,拥有教育基础的技术精英(technical elites)将逐渐掌控政治权力[4],而他们的合法性来源于专业知识[5]。普里斯(Price)认为科学阶层将进入政府的公共事务决策并扮演重要角色[6](p.30)。

  

   近年来,随着国内学者对于技术治理的研究愈发广泛深入,主要的研究领域得到了拓展,主要涉及三个领域。一是基于政治学领域的研究,探讨技术治理对国家治理能力的影响。解胜利等认为技术嵌入行政体制后塑造了“行政-政治”的发展模式,能够推动国家治理现代化[7];而张福磊等指出虽然技术治理转变了城市基层建设与治理的实践逻辑[8],但技术治理存在理论上的限度;马卫红等则认为技术的滥用将导致国家治理基础的消解[9]。二是基于公共管理视域的实践探索,也是国内研究的主要方向,着眼于技术助力脱贫[10]、河流技术治理[11]、网约车技术管理[12]、韧性社区应急治理[13]等具体内容。三是着眼于哲学层面思辨,反思新兴技术自身发展的风险。程海东等认为技术的发展是不确定的,需要以辩证的态度看待技术进步[14]。刘永谋等在肯定信息技术的正面作用的同时反思了信息技术的负面效应,认为需要对技术治理的反治理进行再治理[15]。

  

   国内相关研究在宏观上对技术治理的总体发展脉络,即从总体支配转向技术治理的总趋势,进行了思考[16],从国家治理层面对技术治理进行了探索;在微观层面上探讨了技术治理的具体实践情况,结合案例剖析了技术治理的运行机制以及在运行中存在的局限;但对于中观层面理论层次的探索仍存在不足,需要对技术治理理论进行更加深入研究。因此,本文结合现有国内文献的研究,对技术治理的概念进一步探讨,归纳技术治理的运行逻辑,提出技术治理的两个理论维度与三条路径,在此基础上讨论现有技术治理的困境,为使技术治理适应新时代新要求,推进国家治理体系以及治理能力现代化提供思考。

  

   二、技术治理的内涵

  

   (一)技术治理“模糊化”的成因

  

   纵然技术治理已成为学术界长期讨论的一个热门话题,已拥有了丰富的理论积淀,然而“技术治理”自身的概念并未得到统一的明晰,这一概念出现于诸多领域,却捉摸不定、面目模糊,其归结于技术治理概念的滥觞、范式与语境转移下的概念偏移。就概念的泛化方面而言,与“治理”面临概念滥觞的困境相仿,自渠敬东首次提出“国家-社会”关系向技术治理转型伊始,“技术治理”的概念逐步扩散。第一,技术治理被赋予了多重含义,究竟是作为国家治理手段的“治理术”,还是治理手段中具体技术运用的“治理的技术”,又或是对技术本身进行管理的“治技术”,学术界对其对象、视角与目的的认识大相径庭。第二,当下正值以信息技术为基点的第三次科技浪潮的兴起,“数字治理”“电子治理”“大数据治理”等具有信息时代烙印的辞藻与“技术治理”的交叉混用,加之报刊媒体以及普罗大众对“技术治理”一词的拆解、通俗化解读,遮蔽了“技术治理”的真实内涵。譬如陈天详等将技术治理定义为信息技术对国家治理手段的赋能[17];而数字治理也是涉及经济和社会资源的综合治理,是信息技术对“社会-政治”组织及其活动方式的重塑[18]。两者的概念互有重合,甚至部分学者将技术治理等同于数字治理,这导致后续研究的错误解读与引用混乱。第三,中西方范式的转换导致了“技术治理”概念的偏移。学术界在西方概念的转换中出现释义的重合,美国语境下的技治主义(technocracy)、技术官僚主义(technocracy)等在我国学术界被统一归为技术治理且并未被加以区分。以技术官僚为例,技术官僚涉及政治学研究,指政府中掌握专业知识技能的精英,往往与精英主义相关联[19]。而中国的技术治理研究与实践主要聚焦于公共治理层面,显然与技术官僚的概念内涵不尽相同,因此应当细化技术治理的概念,锚定研究语境,强调技术治理是技术性的治理(technical governance),强调公共治理的科学化[20]。因此,从技术治理本身的内涵出发,技术治理有两大核心问题:一是何为技术;二是如何运用技术开展治理。

  

   (二)技术的阐释

  

   要理解把握技术治理的内涵,需要从技术本身的含义出发。技术是一个模糊且复杂的概念。亚里士多德认为技术是使“潜能”转化为“现实”的过程,是人类将现实改造成脑内理想状态的加工过程,同时人类会在改造现实的过程中不断审视和观察变化,从而设定新的技术程序或标准,并对技术进行识别、监测、理解、修复等一系列操作。所以,人类与技术的互动过程一方面是作为实践者的人类认识事物及其周遭世界的过程,另一方面是实践者改造事物及其环境的实践行为。据此,技术可分为软、硬两个层面:“软”的技术指的是人脑中的专业知识体系,包括理论、意识、思维等;“硬”的技术指的是人类在改造世界的实践中所运用的具体方法、手段以及工具。

  

   技术具有两面性,既是抽象的也是具体的。从抽象层面看,技术指的是以专业知识为基础形成的生产与加工方式,是人类制造某种产品、应用某种工艺或提供某种产品、应用某种工艺或提供某种服务的系统知识,可概括为产品制造方法、技术情报与技术信息、专业知识或服务。从具体层面看,技术是人类认识世界、改造世界过程中形成的一系列手段或方法。马克思与恩格斯的科学观指出,技术是人的本质力量的对象化,它延长了人的自然肢体,是人类实践的中介,是认识世界与改造世界的手段与方法[21],表现为具象化的工具应用。因而,对技术的理解可分为抽象与具体,即“软”的思维路径与“硬”的工具路径。

  

   (三)技术与治理的契合发展

  

   治理(governance)一词源自拉丁文的“gubenare”与古希腊语的领航(steering),意为控制、引导和操纵[22](pp.55-56)。古希腊社会将治理看作是“城邦与公民的游戏”,是对城邦、国家的治理。而源于亚述、美索不达米亚等犹太社会的牧领观念则将治理看作是“牧羊人与羊群的游戏”,君主是牧羊人,臣民是羊群,治理这一活动是君主扮演“牧羊人”去领导作为“羊群”的臣民[23]。我国先秦时期的《管子》也同样记载了有关治理的概念:治国即为治理国家政务,它将治理看作是君主主持国家的行为。纵观历史发展,在近代社会成型前,无论是西方的城邦、牧人还是东方的治国,治理(governance)与统治(govern)几乎是同义词,治理的主体是作为君主的统治者,治理是统治者借助国家机器对社会成员实行管理的现象与行为。20世纪90年代后,随着西方治理理论的兴起,治理与统治的概念逐渐分离,形成独立的体系。詹姆斯·N.罗西瑙强调治理与政府统治并非同义词,管理的主体未必是政府,它既包括政府机制,也包括非正式、非政府的机制[24](pp.4-5)。治理的本质应当是引导(steer),而治理的终点是“善治”(good governance),即国家与社会为实现对公共生活的合作管理而构建起的一种最佳关系[25]。对于古代社会而言,治理虽与统治高度重合,然而君主也需要通过改革等措施改善社会状况,因为他们只有通过治理改善社会现状,改善人民生活,推动社会发展进步,才能延续自身的合法统治。对于现代社会而言,统治与治理逐渐分离,与以维稳为主要目标的统治不同,无论是强调公民社会途径的治理还是强调合作网络途径的治理,都是为了最终实现“善治”,其本质是为了促进社会现状的改善、实现人类社会的进步。

  

   综上,从技术与治理的本质上看,治理最终的落脚点是如何引导社会的进步,如何使社会现状得到改善,而技术是人类改造世界、推动社会进步的重要工具。从二者的最终落脚点上看,技术与治理在逻辑上趋同,彭亚平等认为“治理”暗含着技术之义[26],即二者都着眼于对现状的改善,技术发展与社会治理本质上是共生与进步的双向互动关系,二者共同推动社会的发展。当今受全球化浪潮影响的复杂社会包含了诸多不确定性因素,治理需要面对的状况也日趋复杂化,导致治理的难度陡增,传统的治理模式无法适应社会的发展,从而使人们不得不寄希望于技术的发展,希望借力技术及技术创新来破解治理的难题,这为技术嵌入治理创造了条件。据此,技术治理可以被理解为技术对人类治理活动的赋能,它是使用相应策略工具对國家治理的科学化、精准化构建,是以实现社会“善治”为最终目标的一系列活动。

  

   三、技术治理的逻辑建构

  

因此,我们可以从“技术”与“治理”两个维度切入,分别以技术为中心与以治理为中心建构技术治理的逻辑。从技术的“软”“硬”两重内涵出发,技术治理可分为两条路径:一是“软”层面技术治理的思维路径,该路径以科学理性思维进行治理活动,是体制、机制框架的科学化设计;二是“硬”层面技术治理的工具路径,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:天津行政学院学报 2022年2期
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