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钱坤:全国人大常委会宪法地位的历史变迁与体系展开

更新时间:2022-06-08 23:33:28
作者: 钱坤  

  

   摘要:全国人大常委会的宪法地位是在历史变迁中逐步形成的,其具体呈现为三重面相的叠加。作为最高国家权力机关的常设机关,全国人大常委会与全国人大不具有组织或职权一体性,二者之间的关联本质上是功能性关联。作为行使国家立法权的机关,全国人大常委会与全国人大并非同质替代,而是有所分工。全国人大常委会的立法若涉及重大价值决定,应当遵循全国人大的判断;在不涉及重大价值决定时,全国人大常委会可以充分自主地发挥其民主代议与协商的功能。作为宪法监督与解释机关,全国人大常委会除能基于民主集中制开展政治控制型监督,还可通过宪法解释进行规范控制型监督。全国人大常委会宪法地位的三重面相,由国家治理需要、政体结构特点及不同职权间的张力共同决定,应以此为框架,厘清全国人大常委会诸项职权的外部边界与内在界分。

   关键词:全国人大常委会 国家权力机关 立法权 宪法解释 合宪性审查

  

   引言

   在全国人民代表大会(简称全国人大)闭会期间,全国人民代表大会常务委员会(简称全国人大常委会)在国家治理结构中居于枢纽地位。按照1982年宪法的制度设计,扩大全国人大常委会的职权,是加强人民代表大会制度建设的重要举措。然而,这些职权的行使,也在实践中引发了诸多争议。例如,全国人大和全国人大常委会都能行使立法权,为厘清二者各自享有的立法权限,既有理论诉诸“基本法律”与“法律”的二分,但这一方案在实践中往往难以奏效。全国人大常委会依宪法享有的决定权类型极其有限,但其在实践中却以“立法性决定”的形式调整了广泛的事项。2021年修正的全国人民代表大会组织法规定,全国人大常委会有权“决定重大事项”,此种权力与其已有的立法权、决定权是何关系?全国人大常委会“解释宪法”的职权与“监督宪法的实施”的职权之间又具有怎样的关联?这些问题关乎国家宪制结构,且牵一发而动全身,而宪法规范高度抽象简洁,仅基于对1982年宪法第67条的文本解释,难以明确各种职权的性质与边界。为形成既有规范依据又符合宪制实践的解释方案,有必要将上述问题置于宪制结构中观察。

   国内的宪法学教科书一般围绕“全国人大常委会的性质及地位”来建构相关理论,具体将全国人大常委会界定为全国人大的一部分、最高国家权力机关的常设机关、行使立法权的机关,并认为全国人大常委会“经常行使国家权力”,在某种意义上也是“最高国家权力机关”。这种观点可以一般性地为全国人大常委会行使权力提供依据,从而减轻关于全国人大常委会职权行使正当性的论证负担。不过,我国宪法明文规定全国人大常委会是“最高国家权力机关的常设机关”,这一表述与“最高国家权力机关”有显著区别;全国人大常委会的宪定职权类型多样,以“最高国家权力机关”界定其宪法地位,也容易造成其与全国人大的关系含混不清,致使权限争议难以有效解决。已有学者注意到上述问题,并就国家权力机关的概念、全国人大与全国人大常委会两机关的独立性等展开了探索,但既有研究尚未厘清全国人大常委会的宪法地位与其具体职权之间的体系关联,全国人大常委会职权配置的内在逻辑也有进一步探讨的空间。

   全国人大常委会的宪法地位并非“一次性”确立,而是在制度变迁中逐步形成的。从制度史的视角审视全国人大常委会的宪法地位,有助于增进对其职权配置逻辑的理解,有利于厘清其诸项职权的界限。为此,本文首先梳理全国人大常委会宪法地位的形成过程,初步界定其三重面相,即最高国家权力机关的常设机关、行使国家立法权的机关、宪法监督与解释机关;然后对这三重面相逐一展开探讨,建构起不同面相与具体职权配置间的体系性关联;最后对全国人大常委会宪法地位的形成逻辑进行体系化分析,探讨全国人大常委会不同职权之间的张力。在某种意义上,本文所做的是一项类型化的工作,即将最高国家权力机关的常设机关的概念与最高国家权力机关的概念剥离开来,并基于功能关联性原理类型化其相互关系;将最高国家权力机关的常设机关、行使国家立法权的机关、宪法监督与解释机关这三重面相剥离开来,并基于不同面相讨论职权界限。全国人大常委会的职权行使,是人民代表大会制度发挥功能的关键节点,应在明确全国人大常委会宪法地位的基础上,厘清不同类型职权的分化与配置,切实推进国家治理体系与治理能力的现代化。

   一、全国人大常委会宪法地位的形成

   考察中华人民共和国成立以来的制宪修宪历程可以发现,全国人大常委会的宪法地位由1954年宪法初步奠定,并在宪法变迁的过程中进一步发展,目前由三重面相叠加而成。

   (一)最高国家权力机关的常设机关

   1954年,第一届全国人民代表大会制定了中华人民共和国第一部宪法。全国人大常委会由此获得最高国家权力机关的常设机关这一身份。在新民主主义革命时期,中央革命根据地的苏维埃政权,确立了全国工农兵会议(苏维埃)的大会与苏维埃中央执行委员会均为最高国家权力机关的体制;陕甘宁边区曾确立了边区参议会与边区政府均为政权(权力)机关的“双政权(权力)机关”体制。1949年,《中国人民政治协商会议共同纲领》(简称“共同纲领”)规定,我国的最高政权机关是全国人民代表大会;在全国人民代表大会闭会期间,中央人民政府是行使国家政权的最高机关。按照当时的制度设计,由中央人民政府主席领导的中央人民政府委员会本身就具有常设性,因而无需另行创设“常设机关”。1954年宪法改变了上述体制,其第47条明确将中央人民政府界定为最高国家权力机关的执行机关,第30条创设了作为最高国家权力机关的常设机关的全国人大常委会。这一体制一直延续至今。

   (二)行使国家立法权的机关

   全国人大常委会的第二重身份是行使国家立法权的机关。1954年宪法将国家立法权排他地授予全国人大,形成了所谓“唯一立法机关”体制。这种最高国家权力机关垄断国家立法权的体制,与以“最高国家权力”统合国家法秩序的理论设想高度契合。国家立法权被认为是最高国家权力机关才能拥有的权力,最高国家权力机关的宪法地位与国家立法权二者之间具有性质上的关联。在此体制下,全国人大常委会只拥有法律解释权与法令制定权,不能行使国家立法权。不过,这种立法体制很快因实践需要而发生变化。1955年,全国人大授予全国人大常委会以单行法规的制定权,而单行法规的效力等同于法律,这就在事实上突破了“唯一立法机关”体制,使得全国人大常委会获得了准立法机关的地位。1982年宪法进一步在规范层面完成了这一调整,明确授予了全国人大常委会以国家立法权。

   (三)宪法监督与解释机关

   全国人大常委会的第三重身份是宪法监督与解释机关。1954年宪法制定时,宪法被认为“是根本法,不应当有关于内容方面的解释”。但是,1978年修改宪法时,修宪者意识到宪法实施与“加强社会主义法制”的重要性,强调“监督宪法和法律的实施”是全国人大的重要职权。在此背景下,1978年宪法第25条开创性地授予全国人大常委会“解释宪法和法律,制定法令”的职权。1982年宪法第67条规定,全国人大常委会有权“解释宪法,监督宪法的实施”,清晰地将解释宪法与宪法监督关联起来。至此,全国人大常委会作为宪法监督与解释机关的地位,在宪法规范体系上获得了初步确立。

   中共十八大以来,全面依法治国在各领域深入推进。2014年,中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”。2017年,中共十九大报告提出,“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。我国宪制实践中形成的“宪法监督—宪法解释—合宪性审查”的制度链条,进一步夯实了全国人大常委会作为宪法监督与解释机关的身份地位。

   最高国家权力机关的常设机关、行使国家立法权的机关和宪法监督与解释机关这三重身份,构成了全国人大常委会宪法地位的三重面相。从制度的形成过程来看,最高国家权力机关的常设机关是1954年宪法对全国人大常委会的原初定位,其决定了全国人大常委会职权配置的起始逻辑,后两重身份的获得则与全国人大常委会职权的扩张及其引起的宪法变迁相关,它们看似是常设机关身份的自然延伸,但不宜以常设机关的身份统摄这二者。全国人大常委会是结构复杂的实体机关,宪法在赋予其各项职权时,都预设了职权行使的制度基础,而制度基础也会反过来影响职权的进一步配置。在解释全国人大常委会的宪法地位时,仅建构“常设机关”这一单一面相,无法有效呈现全国人大常委会职权配置的体系化过程,不利于对各项职权进行比较,也无助于揭示职权配置的制度逻辑。概言之,要准确认识全国人大常委会的宪法地位,解答实践中有关职权配置的疑问,有必要对上述三重面相分别剖析和阐释。

   二、作为最高国家权力机关的常设机关

   学界通常认为,全国人大常委会作为最高国家权力机关的常设机关,是经常行使国家权力的机关,是最高国家权力机关的一部分。实践中亦有观点称,全国人大常委会也是最高国家权力机关,或者说也能发挥最高国家权力机关的作用。此类观点仅仅捕捉到了最高国家权力机关的常设机关与最高国家权力机关的表面关联。实际上,全国人大常委会具有“机关的独立性”,不宜与全国人大一同称为最高国家权力机关。宪法设置最高国家权力机关的常设机关,目的是要化解最高国家权力机关对于权力的垄断性诉求与其“非常设性”之间的张力。作为常设机关的全国人大常委会,与全国人大之间的关联,本质上是一种功能性关联。“机关的独立性”与“功能的关联性”,是在理解最高国家权力机关的常设机关这一面相时,需要把握的两个重要方面。

   (一)机关的独立性

   主张全国人大常委会与全国人大具有“一体性”,因而全国人大常委会也是最高国家权力机关的理由,无外乎两点:(1)全国人大常委会的组成人员是从全国人民代表大会代表中产生的。从人员构成上讲,全国人大常委会是全国人民代表大会的一部分,二者具有“组织一体性”;(2)全国人大常委会与全国人大的职权在一定程度上有所重合,即它们都行使某种“最高国家权力”,具有“职权一体性”。基于对宪法规范、宪法意图及宪制实践的多方面观察,以上两点理由都难以成立。

   1.对“组织一体性”的否定

   全国人大常委会的组成人员来自全国人大代表,并不意味着全国人大常委会不具备作为机关的主体性,更不意味着其是“最高国家权力机关”。机关是法律上特定类型的主体,是法律功能与效果归属的联结点。两机关在组织上是否相对独立,并不取决于其组成人员是否重合,而要看法律上的职权与后果归属关系是否要求两个独立主体的存在。1982年宪法第62条与第67条分别规定了全国人大与全国人大常委会的职权,这是将法律上的职权与效果分配给了两个法律上的主体;第72条对全国人大代表的提案权作出了规定,根据该条,全国人大代表需依两机关不同的职权范围,按照不同的法律程序行使职权。这些都是宪法规范本身呈现出的两机关的差异。

   从宪法意图出发,1982年宪法将原由全国人大行使的部分职权“改归到人大常委会”,意在通过扩大全国人大常委会的职权来加强人大制度。为了因应这种职权的“改归”,1982年宪法还规定,全国人大有权撤销全国人大常委会“不适当的决定”。这表明,宪法修改者在扩大全国人大常委会职权的同时,也加强了全国人大对全国人大常委会行使职权的制约,这显然并非基于“组织一体性”的考虑。

从宪制实践来看,全国人大代表由省、自治区、直辖市的人民代表大会和特别行政区、人民解放军选举产生,(点击此处阅读下一页)


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