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时和兴:新时代人民代表大会制度的发展与完善

更新时间:2022-06-05 22:18:47
作者: 时和兴  
不仅体现在内涵的不断深化,也体现在外延与时俱进地拓展。

   人民代表大会制度发展与完善的关键内容是依宪治国。“宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”[14]脱离了宪法基础,人民代表大会制度的存在和发展就失去了依据。没有宪法的实施和监督,人民代表大会制度也就失去了支柱。宪法的生命力在于实施。作为国家根本法的宪法规定了国家的根本制度和根本任务,具有最高的法律效力。按照宪法规定:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”[15]保证宪法实施,离不开强有力的监督体系,当务之急是通过推进合宪性审查加强宪法监督,完善国家宪法制度。

   保证宪法实施,才能有利于根本政治制度的发展和完善,也才能保证人民根本利益的实现。法治的权威如何,首先要看宪法的权威,必须维护宪法在国家政治生活中的权威,才能保障根本制度下政治秩序的有效运转。推进合宪性审查工作,就是要维护国家法制统一、尊严、权威,保证根本大法的效力。现行的1982年宪法,是中国历史上最具稳定性和有效性的宪法,公布施行后进行了五次修改,不断完善发展,是改革开放四十年国家事业发展的根本制度基础。2012年12月,习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上就强调:“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责,加强对宪法和法律实施情况的监督检查,健全监督机制和程序,坚决纠正违宪违法行为。”[16]人民代表大会制度的宪法监督主要是督促各级各类国家机关坚持依法治国。全国人大及其常委会还要通过制定完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实。宪法监督要确保一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触,一切违反宪法的行为必须予以追究,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,保证人民依法享有广泛权利和自由。所以,党的十九大报告明确指出:“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。”[17]这对人民代表制度的发展与完善,对建设社会主义政治文明,具有关键性意义。

   人民代表大会制度内涵的丰富化,必然带来其外延的拓展。人民代表大会制度外延发展意味着更加完善的制度体系的形成。在推进合宪审查工作的同时,为完善监督体制,十八大以来中国逐渐开始探索国家监察体制改革,这成为人民代表大会制度体系完善的崭新步骤。

   如何制约和监督权力,是所有政治制度变迁过程中的关键性难题。改革国家监察体制,是国家宪法制度的重大发展,是人民代表大会制度发展与完善的重大战略之一。2016年,北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点。试点地区设立监察委员会,行使监察职权;监察委员会由本级人大产生,对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责,并接受监督;监察委员会按照管理权限,对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。在试点基础上,2017年11月4日,十二届全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,各地将普遍设立监察委员会,国家监察体制改革迈出了重要步伐。2017年6月23日,十二届全国人大常委会开始审议《国家监察法》草案。2017年12月22日又进行了二审。《国家监察法》的制定,为国家监察体制改革提供必要的法律基础。2018年3月20日,十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》。新通过的监察法明确了监察工作的指导思想、领导体制、方针原则,以及监察委员会的产生和职责,规定了监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限、监察程序、反腐败国际合作等。2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,将监察委员会归为国家机构的重要组成部分,列入人民代表大会制度的根本制度体系。监察委员会由人民代表大会产生,对人民代表大会负责。新修改的宪法第三章第七节明文规定,中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会,作为专门的国家监察机关。

   2018年3月23日,中华人民共和国国家监察委员会揭牌,并举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。从此,中国的人民代表大会制度发展又进入了一个制度更加完备、体系更加健全的新阶段。实行监察体制改革,设立监察委员会,建立集中统一、权威高效的监察体系,是事关全局的重大政治体制改革。这项改革,必将推动国家监督体系进一步完善,成为发展和完善人民代表大会制度的新历史起点。

   在人民代表大会制度发展与完善进程中,其外延拓展的另一个重要空间就是协商民主制度。在中国政治的发展进程中,“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式”[18]。选举民主和协商民主相互补充、相得益彰,成为当代中国政治制度变迁的特点之一。人民不能只有投票的权利而没有广泛参与的权利,不能只在投票时被唤醒而投票后就进入休眠状态。协商民主是让人民在日常政治生活中获得持续参与权利的重要形式,它拓展了人民代表大会制度完善与发展的空间。

   协商民主已经深深地嵌入到中国特色社会主义民主政治的全过程,也开始成为中国人民代表大会制度的显著特色之一。早在20世纪80年代,作为人民代表大会制度理论和实践的早期推动者之一的张友渔就总结说:“我们民主的一个突出的特点,是不只实行着少数服从多数的原则,而且在事先实行民主协商原则,取得各方面的一致或多数一致的意见。”[19]坚持宪法全民讨论和参与立法,可以说是民主协商原则在人民代表大会制度中的一种体现。改革开放以来,民主协商制度不断发展,并开始以崭新的面貌出现,这就是社会主义协商民主制度的形式。

   从民主协商到协商民主,中国人民代表大会制度的变迁取得了历史性突破。2014年,习近平总书记全面阐述了社会主义协商民主之后,中共中央于2015年出台《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,提出了协商民主建设的指导思想、基本原则和渠道程序,专门强调要“积极开展人大协商”,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。[20]同年修改的《立法法》特别突出了“开门立法”,就拓展公众参与渠道、立法协商问题规定了款项。2016年发布的《关于完善人大代表联系人民群众制度的实施意见》,对人民代表大会的协商民主作用做了详细规范。近年来,人大协商在探索中不断发展,党的十九大报告将其作为统筹推进协商民主广泛、多层、制度化发展的重要内容,做了进一步重申。

   在人民代表大会制度未来的发展与变迁中,协商民主无疑是不可或缺的重要内容。人大协商主要体现为立法工作中的协商和人大代表协商作用的发挥。开展立法协商要求健全立法过程中的协商机制,包括法律起草中的沟通协调协商机制、立法论证听证评估机制和重大利益调整论证咨询机制、公众意见采纳与反馈机制等。发挥人大代表协商作用,要求健全法律起草征求意见制度、有关方面与代表的沟通协商制度,并建立健全代表联络平台机制。[21]人大协商是人民代表大会制度发展与完善尚需进一步拓展的空间,是人民通过选举以外的制度和方式参与国家生活和社会生活管理的重要途径。

   四、人民代表大会制度支柱体系的发展与完善

   人民代表大会是人民代表大会制度体系的支柱。鉴于人民代表大会制度在中国政治发展中的平台作用和国家治理中的依托作用,搞好人民代表大会自身建设,是人民代表大会制度发展与完善的基础支撑。适应中国特色社会主义新时代的要求,人民代表大会作为立法机关、工作机关和代表机关,都需要与时俱进加强建设。

   第一,重视人民代表大会作为立法机关的自身发展。作为立法机关,人民代表大会及其常委会在立法工作中起主导作用。发挥立法主导作用基础,首先需要人大自身建设相关法律的完善。宪法的颁布、实施和修订,为人民代表大会自身建设奠定了坚实的法律基础。全国人大先后颁布的关于自身建设的一系列法律包括《组织法》《代表法》《立法法》《监督法》等,对各级人大及其常务委员会、各专门委员会、人大代表等都做了专门规定,为推动良法之治做出了重要努力。需要根据新时代历史的不断发展及时修订,以推动了人民代表大会的自身建设。

   第二,加强各级人大及其常委会作为依法行使职权的工作机关建设。人民代表大会制度恢复重建以后,人大常委会功能开始增强,已经成为名副其实的工作机关。党的十九大报告提出了新的要求,“使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法和法律赋予的各项职责的工作机关”[22],这需要做出更多努力。

   完善议事规则是加强工作机关建设的重要内容。从20世纪80年代开始,随着全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则的制定,以及地方各级人民代表大会议事规则的相继制定,人大工作机关会议的召开、提案和审议工作、质询、发言和表决工作等,都有了专门规定。2009年全国人大常委会审议通过了《关于修改<中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则>的决定》,对施行二十多年的议事规则进行了修改。修改的主要内容是增加临时调整议程的规定;扩大列席人员的范围;增加分组会议和联组会议的召集和主持的内容;对任命案和免职案做出规定;增加批准决算和预算调整方案、批准条约和协定的议案的审议程序;增加听取和审议报告的内容;对发言规则和发言时间予以明确。另外,2000年颁布实施、2015年再次修订的《立法法》,进一步推动了议事规则的完善和工作流程的优化。

   专门委员会建设是工作机关建设的又一个重要内容。专门委员会通常被喻为行动中的议会。中国从1982年宪法开始,不断加强了专门委员会建设,当时全国人大设立6个专门委员会。从1998年开始,全国人大拥有9个专门委员会。专门委员会的不断增加和强化,不仅完善了人民代表大会的组织体系,也加强了人民代表大会工作机关的作用。后来相继发布的《关于充分发挥专门委员会作用的若干意见》《关于建立健全全国人大专门委员会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度的实施意见》《依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度的实施意见》等,都从具体工作制度和程序上增强了专门委员会的作用。进一步加强各级人大专门委员会建设,有助于保证人大工作机关作用的发挥。所以,党的十九大报告专门提出:“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”[23]这成为人大工作机关改革的指导思想。2018年3月21日,中共中央《深化党和国家机构改革方案》公开发布,专门部署深化全国人大机构改革,提出:“要适应新时代我国社会主要矛盾变化,完善全国人大专门委员会设置,更好发挥职能作用。”[24]为此,全国人大专门组建全国人大社会建设委员会,全国人大内务司法委员会更名为全国人大监察和司法委员会,全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会,这些成为加强人大工作机关建设的良好开端。

第三,加强人大作为联系人民群众的代表机关建设。这是实行人民代表大会制度的内在要求,也是人民对自己选举和委派代表的基本要求。人民代表大会与人民之间关系是授权与代理之间关系,它要对人民负责,必须“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”[25]。加强人大代表机关建设,需要从制度上解决联系人民群众的问题,这是做好人大工作的基础,是国家根本政治制度的深厚力量源泉,是国家治理的牢固政治基础,也是人民代表大会制度的生命力之所在。党的十八大报告提出完善代表联系群众制度以来,代表机关建设不断取得进展。在2016年全国人大常委会工作报告中,“深化和拓展代表工作”成为亮点之一。从长远发展来看,(点击此处阅读下一页)


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