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倪洪涛:论行政诉讼原告资格的“梯度性”结构

更新时间:2022-06-05 00:40:59
作者: 倪洪涛  

   摘要:  在相对人即直接利害关系人原告资格已无争议的背景下,行政诉讼的原告资格实质上指涉的是行政第三人的原告资格。从体系解释出发,结合登记立案和诉讼第三人的类型化,2014年修正的行政诉讼法放松原告资格管制的立法意图明显,而保护规范理论除了法解释上的技术优势和法教义学上的理论引导优势外,目前在我国诉权保障上作用有限。故此,从“法律上利害关系”到“利害关系”的立法变迁,应解读为我国行政诉讼原告资格的再次扩展且业已形成行政诉讼原告资格判断的“梯度性”结构:首先依保护规范理论进行“法律上”利害关系分析,然后进行“事实上”或“约定上”利害关系的司法判断,最后在行政第三人原告资格无法证成时,如若符合法定条件,还应及时启动行政公益诉讼程序,实现行政主观诉讼与客观诉讼的制度衔接。在此梯度性结构中,保护规范理论是我国原告资格判断体系的一环。

   关键词:  梯度性判断结构 保护规范理论 行政第三人 原告资格

  

   引言

  

   法官在“刘广明诉张家港市人民政府行政再审案”[i]裁判说理时,冒着脱离本案论证的司法风险,有意甚至是“故意”系统性引入了德国的“保护规范理论”,试图表达的司法导向和技术指引力透纸背。这种从全新视角寻求“利害关系”标准法教义学解释的技术路径探索,引起了学术界和实务界的高度关注与热烈讨论。支持者有之,[ii]反对者也不泛其人。[iii]该判例所展示的判断框架及其对“保护规范理论”的大胆采用,为解释我国行政诉讼法上“利害关系”这一不确定性法律概念提供了崭新思路。[iv]

  

   本文通过某书院收费事件案件审理中暴露出的核心诉讼问题,[v]围绕我国《行政诉讼法》[2017年]第25条规定的“利害关系”标准,并结合德国保护规范理论这一司法裁判分析工具,重点研究行政第三人的原告资格及其相关制度。具体而言,本文尝试讨论的主要问题包括:第一,原告资格与登记立案、起诉条件等制度的体系性自洽何以实现;第二,保护规范理论解释路径的“地方性”与局限性对我国原告资格判断标准开放性的有限技术影响;第三,行政行为第三人效力,[vi]即行政第三人原告资格及其梯度性判断结构的形成与适用。

  

   一、我国行政诉讼原告资格“梯度性”结构的形成

  

   对于新中国行政诉讼原告资格的发展和演进,学界有三阶段说——“行政相对人”阶段、“法律上利害关系人”阶段和“利害关系人”阶段,[vii]也有四阶段说——“直接利害关系标准”、“行政相对人标准”、“法律上利害关系标准”和“利害关系标准”。[viii]笔者以为,将新中国行政诉讼原告资格的历史变迁分为三阶段较为恰切,因为所谓“直接利害关系标准”,是对行政审判适用民事诉讼程序时期原告资格判断标准的描述。[ix]根据该时期的司法实践,[x]直接利害关系标准就是(直接)行政相对人标准。可见,四阶段说中一阶段和二阶段的标准内涵一致,前者完全可被后者吸纳。

  

   据此,新中国行政诉讼原告资格发展的三阶段为:一是(直接)相对人标准时期。从1982年《民事诉讼法(试行)》的实施到2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(法释[2000]8号)的颁行;二是法律上利害关系标准时期。从2000年到2015年新《行政诉讼法》实施;三是利害关系标准时期。2015年5月至今。需要强调的是,第一阶段中后期,特别是1990年代中期以降,我国就已开启了向第二阶段过渡的司法尝试和经验积累,并且由于学界的不断呼吁和司法实务界的不懈努力,有了2000年行政诉讼司法解释对原告资格的立法性拓展,并经由2017年行政公益诉讼条款的创设,最终形成了我国当下原告资格判断的梯度性结构体系。

  

   (一)(直接)相对人标准阶段

  

   其一,1989年《行政诉讼法》与原告资格直接或间接相关的条款有第2条、[xi]第24条第1款、[xii]第41条第1项[xiii]和第27条。[xiv]根据上述条款可知,我国当时将行政诉讼原告资格局限于(行政)相对人,纯粹属于观念问题和认识问题。不过,尽管该阶段行政相对人与行政第三人在诉讼地位上的界限划分很不合理,但在操作层面上却清晰可辨和简便易行,即只有直接相对人才具有原告资格,间接相对人或曰“同具体行政行为有利害关系”的其他人,无论其在利害关联性上如何无限接近“直接”,都只能以诉讼第三人的身份参加到已开启的诉讼程序中来。换言之,直接相对人是行政诉讼中的潜在原告,间接相对人即行政第三人是相关人,仅有可能成为行政诉讼第三人。

  

   其二,在英语世界,“法”(law)和“权利”(right)用不同单词予以指称;而德语中,“法”和“权利”都由“recht”一词表示;在法国,二者的共同词汇是“droit”。为了对二者加以区分,德国在表示“法”时附加“客观的”即“objektiv”,在表示“权利”时冠以“主观的”即“subjectiv”。[xv]这样,诉讼法上“法”和“权利”自始就是问题的一体两面:一方面,“权利”是“主观的法”;另一方面,主观法又是法律化了的权利,即法律上规定的受诉权保障的“权利”。可见,被德国“保护规范理论”所“保护”的,仅指法律化了的“权利”,而不包括事实上的“权利”。换言之,在德国的法治语境里,严格说来根本不存在“权利”的事实状态。欲成为权利特别是诉讼法上的权利,必须有根据规范或曰行政实体法的规范基础,否则,在法律既定情况下,权利的利益化或进一步主观化的司法保护,只能仰赖于宪法上基本权利第三人效力查漏补缺式的制度关照。从这个角度而言,“保护规范理论”就是“法律上利害关系”标准,其天生就有自身无法克服的局限性,这一局限性与德国法的严密逻辑体系正相关。根据《行政诉讼法》(1989年)第2条之规定,我国行政诉讼原告司法保护的利益范围,自始就界定为“合法权益”,[xvi]实现了对“权利”的历史性超越——尽管有《行政诉讼法》(1989年)第11条第1款第8项规定的“人身权、财产权”之内在的体系性立法制约,我国行政诉讼立法的包容性、前瞻性和先进性也可见一斑。与此相比,我国台湾地区直至1998年修改“行政诉讼法”时,才将旧法中“损害其权利者”修改为“损害其权利或法律上利益”,这被誉为台湾扩大权利保障范围的重大制度改进。[xvii]

  

   其三,从诉权保障角度而言,《行政诉讼法》(1989年)第27条之规定也不单纯是行政诉讼第三人条款,至少在行政诉讼第三人上诉权层面,该条款还具有间接扩大原告资格和公民诉权的立法功效。[xviii]不过,问题的关键是,“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系”的人,真的只能作为行政诉讼第三人而不能被赋予原告资格吗?换言之,当标准设计清晰且合理时,行政诉讼的原告和第三人是否具有“身份互易性”,即行政诉讼的原告资格是否可以在一定条件下从行政行为的直接相对人拓展至间接相对人或曰行政第三人呢?答案当然是肯定的。不过,这里存在一个主观公权利保障和客观法秩序维护、主观诉讼和客观诉讼的边界设置问题,而恰恰是边界上的模糊性和利害关系在判断上的高度不确定性、伸缩性,导致了在“诉的利益”和利害远近距离拿捏上的技术困境。权利边界的过度拓展,行政诉讼有遁入公益诉讼即客观诉讼的法治风险,而谨小慎微地禁锢于直接相对人,又与加强人权保障的社会发展趋势相悖。如何走出困境只能仰赖解释技术和解释方法的不断发展。完全放手法官在个案中的裁量性尺度把握,容易造成司法专断和司法滥权,从而使司法藉由立法的民主控制机制落空。

  

   可见,过于严苛的原告资格设定既不利于权利保障,也无助于监督行政,原告资格必须从直接相对人审慎地走向间接相对人。从这个意义上说,将德国“保护规范理论”视同原告资格理论是错误的,保护规范理论只能是“利害关系人”或曰行政第三人的原告资格理论,这一判断才符合历史逻辑的学理判断。当然,我们也可以说直接相对人自始就具备原告资格,其本身的原告资格问题是一“伪命题”,而所谓的原告资格理论就是有关行政第三人原告资格的技术路径设计问题。[xix]正如有学者所言:“德国行政诉讼实务上发展出一个‘相对人理论’,亦即认为侵害性行政行为的直接相对人当然具有诉权,而无需借助保护规范理论进行判断。”“若公法规范已经明白规定人民对于某事项有请求权,则可以直接认定私人的公权利,而无需借助“保护规范理论”进行判断。只有在欠缺法律明文规定的场合,才需要结合规范的保护目的论证私人公法权利的存在余地问题。”[xx]

  

   (二)法律上利害关系标准阶段

  

   在司法实践中,部分法院错误理解《行政诉讼法》(1989年)的规定,认为只有行政法律文书载明的相对人才具有原告资格。从理论上讲,相对人可分为直接相对人和间接相对人。前者是行政行为法律文书上载明的人,后者虽不一定在行政行为法律文书上出现,但其合法权益有时会受到行政行为的影响。二者都符合《行政诉讼法》(1989年)规定的认为行政行为侵犯其合法权益这一标准。基于此,2000年3月10日起开始施行的“法释[2000]8号”司法解释第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以依法提起行政诉讼。”该司法解释第13条对第12条进行了示例性和类型化的补强规定。[xxi]同时,由于法人与法人的联营合资合作方、法定代表人既有密切关联,又是相互独立的法主体。在法人是行政行为直接相对人的情况下,“法释[2000]8号”司法解释第15条[xxii]和第17条[xxiii]对联营、合资、合作方和企业法定代表人行政诉权的赋予,也构成了我国行政第三人原告资格扩大的重要一环。另外,该司法解释第18条[xxiv]尽管是对法定代表人以企业名义提起诉讼这一程序性权利的肯定,从公司治理结构上看,相对于企业法人,法定代表人的第三人身份亦确定无疑。

  

   至此,在规范层面,我国以“立法性”司法解释的形式确立了“法律上利害关系”原告资格判断标准,扩大了行政诉讼救济主体范围,初步实现了行政诉讼原告资格从直接相对人到行政行为相关人的飞跃与拓展。同时,我国上述司法解释与日本1962年《行政事件诉讼法》的相关规定如出一辙。该法第9条规定,撤销诉讼限于对请求撤销该处分或裁决具有法律上的利益的人才可以提起。[xxv]同时,我国“法律上利害关系”标准和日本“法律上的利益”标准,都有意无意地移植了德国行政法“法律上”的规范逻辑。诚如有学者所言:“利害关系的司法判断暗含着保护规范说的框架,与德国、日本的做法具有共通之处。”[xxvi]

  

不过,由于在相当长的历史时期内,我国并未采用类似德国“保护规范理论”的技术方法和解释路径,贫困的行政法理论没有及时给法院提供解决原告资格标准问题的判断之法,[xxvii]导致学术界和实务界围绕“法律上利害关系”这一不确定性法律概念的争论从来就没有停止过,继而严重影响了我国行政审判的法治统一。比如究竟是“法律上保护的利害关系”,还是“法律上应当保护的利害关系”,[xxviii]又如“法律上的利害关系”如何兼顾行政赔偿中“事实上的利益”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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