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倪洪涛:论行政诉讼原告资格的“梯度性”结构

更新时间:2022-06-05 00:40:59
作者: 倪洪涛  
再如“法律上的利害关系”如何关照《行政诉讼法》第2条(1989年)“侵犯合法权益”的规定并实现解释上的逻辑统一,等等。

  

   笔者以为,我国2000年确立的“法律上利害关系”标准,就是对德国行政法上“保护规范理论”的无意识借鉴,只是一直以来我们并未真正理解“法律上”这一修饰语的规范精义和技术堂奥罢了。“主观公权利乃德国行政法的支柱”,[xxix]保护规范理论对公民主观公权利的证成具有决定性,对主观公权利的承认取决于不仅保护公共利益而且至少也保护个人利益的法规范的存在。换言之,法律上有目的的利益保护是行政诉讼原告资格决定的关键。[xxx]按照“保护规范理论”,行政第三人即与行政行为有其他利害关系的人作为起诉人,欲获得司法保护,必须证明如下四点:一是其受行政行为影响的权益是公法上的主观权利即主观公权利;二是主观公权利的根据规范是现实存在的实体法规范;三是该实体法规范是行政法规范而不是私法规范;四是该行政法规范包含着不能被一般公益吸收和消解的、个别化的个人利益保护之立法目的,且此处的“个别利益”不能仅仅是作为“反射利益”受到影响。[xxxi]

  

   同时,我国“法律上利害关系”标准,与日本2004年修改后的《行政事件诉讼法》第9条规定的基本内涵更加契合。该法第9条增加的第2款规定:“法院在对处分或裁决的相对方以外者判断是否有前款所规定的法律上利益时,不仅依据作出该处分或裁决根据的法令规定的条文,还应当考虑该法定的宗旨、目的以及在该处分作出时应当考虑的利益的内容、性质。在这种情况下,在考虑该法令的宗旨和目的时,如果存在与该法令目的共通的相关法令,也应当参照其宗旨及目的;在考虑该利益的内容和性质时,在该处分或裁定违反作为其根据的法令的情况下,应当酌量被侵害利益的内容、性质及其被侵害的形态、程度。”[xxxii]可见,2004年日本修改其《行政事件诉讼法》,并未改变“法律上利益”判断标准,但却通过对司法解释技术和解释基准的立法指引的强化,试图收获放松原告资格立法管制和司法裁量约束的双重功效,将更多值得保护的行政第三人的“利益”,尽可能地纳入“法律上利益”范畴,提升国民行政诉权的保障力度。[xxxiii]日本通过上述修法基本上达到了德国“新保护规范理论”的司法效果,其利害关系标准遵循了“适用一个法条,就是在运用整部法典”的解释路径,即“个案中对法律上利害关系,尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释,……将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益,扩张解释为法律上保护的权益”。[xxxiv]

  

   (三)利害关系标准阶段

  

   我国《行政诉讼法》(2017年)第25条第1款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”同时,2018年2月8日起开始施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号),也对“法释[2000]8号”司法解释有关行政第三人原告资格的规定进行了审慎地拓展性增补。“法释[2018]1号”司法解释涉及原告资格的条款主要有第12条第5项、第13条、第16条、第17条和第18条。[xxxv]其中,第16条实现了对“法释[2000]8号”司法解释既有条款的技术性整合。

  

   与先前相比,《行政诉讼法》(2017年)第25条的规定,至少发生了两方面显著变化:一是“相对人”这一学术概念经由立法在我国已成为了含义清晰的法律概念。至此以往,“相对人”在法律上的内涵是狭义的,仅指行政行为针对的“直接相对人”,即直接被法律文书所承载并受行政行为法律效力拘束的人;二是立法第一次明确了行政诉讼原告资格的二元结构,即原告分为“相对人型原告”和“其他利害关系人型原告”或曰“相关人型原告”即“行政第三人型原告”两大类。当然,“其他”二字表明,“相对人型原告”和“行政第三人型原告”统称为“利害关系人”,即原告就是与行政行为有利害关系的人。比如,在“臧金凤与安徽省宿州市砀山县人民政府、臧作兰行政再审一案”中,最高人民法院就持类似观点。[xxxvi]

  

   那么,从“法律上利害关系”到“利害关系”的立法变迁,是否意味着我国行政第三人原告资格的再次拓展呢?换言之,二者是否存在实质性的区别,如果有的话,其差异性何在?对此,信春鹰在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉的说明》中指出:“现行行政诉讼法关于原告资格的规定比较原则。实践中,有的将行政诉讼原告仅理解为具体行政行为的相对人,排除了其他利害关系人。建议明确:具体行政行为的相对人以及其他与具体行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权作为原告提起诉讼。”[xxxvii]可见,在立法者看来,2015年《行政诉讼法》原告资格条款修改的目的有二:一是从原则到具体,二是由模糊到明确。这样,行政诉讼法的修改既可大大缓解司法实践中对不确定性法律概念的理解不一,又可避免诉讼中对其他适格原告的不当排除。问题的关键是,这一变化是否包含着扩大原告资格的立法倾向和修法诉求呢?信春鹰对25条之规定的学理解释为:“行政诉讼法修改,既没有采用司法解释中的‘法律上的利害关系’,也没有采用民事诉讼法中的‘直接利害关系’,而是采用‘利害关系’标准。主要原因是,在目前法院不愿意受理行政案件的情况下,‘法律上的利害关系’的不同理解,也可能会客观上限制公民的起诉权利;用‘直接利害关系’标准,可能会被解释成行政行为的相对人。所以,无论是用‘法律上的利害关系’还是‘直接利害关系’,都不适应解决当前行政诉讼中存在的立案难问题。采用‘利害关系’标准,有助于司法实践根据实际需要,将应当纳入受案范围的行政争议纳入受案范围。”[xxxviii]

  

   笔者认为,上述立法变化至少表明如下两点:一是“法律上利害关系”和“利害关系”表面上看内涵一致,立法者也似乎并不认为二者有实质性区别,只是为了防范司法对“法律上利害关系”进行不适当的限缩解释,才对用语进行了推敲和取舍;[xxxix]二是结合《行政诉讼法》(2017年)第51条对“登记立案”的制度创设和第29条行政诉讼第三人的类型化,以及原告和“同被诉行政行为有利害关系”型行政诉讼第三人的“互易性”,我们不难发现,通过医治长期以来形成的“立案难”痼疾,扩大行政诉讼原告资格或曰起诉人资格,是2014年修法的主要动因。故此,尽管单就原告资格条款从“法律上利害关系”到“利害关系”的字面变化,无法证成扩大原告资格的立法意图,若结合登记立案制的创设和行政诉讼第三人制度的优化,并对此进行立法导向的体系性思考,2014年行政诉讼法修改时,立法者试图通过适度扩大原告资格引导行政争议进法院的立法目的非常明显。这种认识也符合我国行政诉讼法最大限度保障人权的社会主义价值定位。

  

   申言之,“利害关系”标准的确立,与其说是对“法律上利害关系”标准的语词优化,毋宁是一种社会主义意义上的制度升华。社会主义制度意味着不仅应充分保护公民个体的私益,而且必须透过私权保护的强化,实现行政诉讼一定程度的客观化,以促进公共利益维护,从而彰显社会主义司法的制度优越性[xl]——当然,这里私益诉讼需要与公益诉讼完成有机的制度衔接。基于此,《行政诉讼法》(2017年)的原告资格规定超越了德国“保护规范理论”的“射程”,既包括“法律上”的利害关系即保护规范理论,也包括“事实上”的利害关系,还包括“约定上”的利害关系。[xli]换言之,在行政协议纳入行政诉讼受案范围的历史背景下,我国亟待确立依约行政原则,由协议约定而产生的利害关系应当包含在《行政诉讼法》(2017年)第25条规定的范围之内。同时,由于不被法律和行政法规所禁止的行政协议“约定”就是当事人之间的法律,“约定上的利害关系”亦应被视为“法律上利害关系”的特殊种类,成为后者的拓展性子项。如是,我国当前的利害关系理论可以说已携带邻人诉讼和竞争者诉讼,迈向了行政协议第三人诉讼。

  

   总之,经过近四十年的不断发展,我国业已形成了行政诉讼原告资格司法判断的“梯度性”结构体系:先进行相对人标准的司法认定,而后是行政第三人的利害关系分析,继而是“法律上”(保护规范意义上的)和“事实上”利害关系的类型化处理,最后还要进行“约定上”的技术判断。依此梯度性判断结构,我国在“法律上利害关系”这一原告资格标准判断环节上,可以批判性地借鉴德国保护规范理论,以提升法官的法律解释技术和规范适用能力;在“事实上利害关系”特别是“约定上利害关系”环节下,法官应根据个案“法益”及其特殊性,兼顾行政审判的法律效果和社会效果,在原告资格问题上进行有利于权利保障的、大胆的裁量性司法判断,不断拓展我国原告资格制度因应社会发展的开放性与伸缩性。当然,法律上利害关系标准是事实上利害关系标准和约定上利害关系标准的前提与基础,后者是前者在司法判断逻辑上的必要补充和适度延伸。另外,在法律上、事实上、约定上利害关系均无法证成的情况下,如属于《行政诉讼法》第25条第4款规定的行政公益诉讼的法定事项,法院还应及时向检察机关出具司法建议,由后者依法提起行政公益诉讼,实现行政主观诉讼与行政客观诉讼日常性的有效制度衔接。

  

   二、某书院收费案对“梯度性”结构理论的检视

  

   (一)对某书院收费案的整体评介

  

   如果按照我国行政诉讼原告资格判断的“梯度性”结构,在某书院收费许可案(以下简称案例1)[xlii]特别是某书院收费许可延续案(以下简称案例2)[xliii]中,人民法院的裁判说理也许会精彩很多。不过,既有的裁判文书显示或拘泥于后置性程序审理,或只进行了前置性形式审查,两地法院的整体性司法表现既有着类似的论证逻辑缺陷,也存在着显著的诉讼结构上的差异性。

  

   一方面,尽管天心法院认为“原告的起诉不符合行政诉讼的立案条件”,但长沙市两级法院受理并审理了该案,并将案件的起诉条件审理(或曰诉讼要件审理)和本案要件审理进行了一体化处理,有意无意地采用了通行于现代大陆法系的复式诉讼结构——即诉讼要件判断与实体权利判断在立案后同步进行。[xliv]这既符合登记立案的立法精神,又对具有一定社会影响的案件表现出必要的司法审慎。与此相对,北京一中院在接收起诉材料后,经过漫长的四个多月的审查,方才得出了不予立案的司法结论,严重违背了我国现行《行政诉讼法》第51第2款有关7日内决定是否立案的明文规定,也与将案件从街头信访迎进法院说理的修法宗旨相悖。而北京高院在提起上诉五个多月后才作出终审裁定,抛除案卷移送的合理期限不论,对于仅仅对起诉条件进行了前置性形式审查的案件来说,其司法效率之低可见一斑。这在一定层面反映了在我国以员额制为中心的司法改革进程中,行政审判因案件数量剧增所引发的短期内无法消释的司法压力。同时,在救济程序中,复议机关和北京市两级法院,对当事人未经任何形式的询问,径直作出决定和裁判,显示出了超强的前置主义、书面主义和职权主义色彩。

  

另一方面,在案例1中,长沙市两级法院的裁判核心限定于“利害关系”意义上的原告资格,并结合“立案条件”(除了必要的规范性和法律阻却事由外,登记制下立案环节本来是无条件的)和起诉条件对驳回起诉进行了补强性论证,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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