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陈静静:佐藤政府对琉球政策:模糊立场与渐进路线①

更新时间:2022-06-04 10:35:34
作者: 陈静静  

  

   摘要:佐藤荣作执政期间三次访美,逐步推动美国放弃琉球施政权,这三次首脑会谈集中体现了佐藤解决琉球问题的政策方针。实际上,推动“返还”的幕后力量来自琉球岛内以及本土主张“返还”的势力,特别是反对党,佐藤的琉球政策更多的是对他们态度的一种回应。他们的态度逐渐变化,佐藤从远东安全的角度考虑如何解决琉球问题,在不损害琉球基地机能的前提下,根据这些态度制定对策。佐藤应对琉球问题的基本方针是试探、模糊与渐进,之所以采用这样的“回归”策略,主要原因在于他在国内的政治地位以及日美不平等的同盟关系。琉球问题与日美同盟紧密相连,在当时是能够引起日本国内政治动荡甚至分裂的敏感问题。如果处理不好,不仅可能危及日本国内政治,还可能导致日美同盟关系恶化,而无论哪种情况都足以结束佐藤的政治生命。

   关键词:佐藤;日本;琉球;冲绳

  

   “琉球”与“冲绳”既是历史概念也是地理概念。“琉球”是中国自隋唐以来对琉球群岛、琉球王国的称呼。琉球群岛从南到北主要由八重山、宫古、冲绳和奄美群岛构成。日本认为“琉球”的称呼有“历史上属于中国”之意,为了“去中国化”,它在1879年吞并琉球(即“废藩置县”)时,将该岛设置为“冲绳县”(Okinawa)而不是“琉球县”,因此日本方面则主要使用“冲绳”。美国政府在1945年以前的文献里对于“琉球”均称Liuqiu,1945年12月改用Ryukyu,美军在该岛上的机构及正式文件都使用Ryukyu,美国相关外交档案大部分使用Ryukyu,1972年后,多使用Okinawa。美国政府所称的琉球群岛也为以上四群岛。1954年,美国放弃奄美群岛的施政权,该岛并入日本的鹿儿岛县,因此今天的“冲绳县”主要包括八重山、宫古和冲绳群岛。鉴于此,本文使用“琉球”,文中引用部分按照原文处理。

   佐藤荣作首相连续执政近八年(1964年11月-1972年6月),他将琉球施政权“返还”[②]作为其任期内重要外交议题,期间三次访美,与美国总统商讨该问题,逐步推动美国放弃施政权。这三次首脑会谈集中体现了佐藤解决琉球问题的政策方针。

   国外学术界很早就开始研究日美之间的施政权“返还”问题,约翰尼斯A.本尼迪克从国际背景、美国国内压力和日本政府的应对三个方面分析了日本对冲绳“回归”运动的影响和认知,[③]尼尔·玛寇从日本对外决策的角度研究了施政权“返还”问题,[④]道格拉斯·孟德尔一直从日本公众舆论的角度关注“返还”问题。安保·冲绳问题研究会从军事安全方面探讨了1970年安保与施政权“返还”的关系,[⑤]金探讨了佐藤政府与冲绳“返还”的关系,[⑥]渡边昭夫和福井治弘分别探讨了“返还”过程中民间团体和日本政府的作用和角色。[⑦]佐藤的私人秘使京都产业大学教授若泉敬的回忆录详细记述了1969年前后美日关于“返还”问题谈判的过程,[⑧]西山太吉从日美同盟的角度分析了冲绳密约。[⑨]日本学者中岛琢磨对佐藤时期的政策进行了分时段研究,取得了丰富的成果。[⑩]野添文彬聚焦在1967年日美首脑会谈前后,从国内舆论和安保的角度讨论“返还”问题,[11]成田千寻的博士论文研究了美军占领期间东亚国际秩序与冲绳“返还”问题。[12]此外,还有其他一些成果。[13]国内学术界专门研究佐藤时期琉球政策的成果相对较少,比较有代表性的是王新生从日本国内政治的角度利用日文材料探讨了佐藤在“返还”过程所起到的作用。[14]其他相关研究成果涉及琉球地位与身份认同问题、基地问题、核问题等,它们不是专门研究佐藤对琉球政策的成果,但是多少涉及这一问题。

   综合分析,国际学术界对佐藤政府的琉球政策关注较多,取得了较为丰富的研究成果,国内学界对这一问题的关注相对少。本文旨在现有成果的基础之上,利用大量的英文外交档案,以1965、1967和1969年三次日美首脑会谈为切入点,系统分析佐藤对琉球政策的特征及其背后原因。

   一、1965年日美首脑会谈与佐藤在琉球问题上的试探

   1964年11月,佐藤上台后就开始筹划访美事宜。佐藤之所以如此着急与林登·约翰逊总统会见,主要是因为他刚上台地位不稳固,想通过访美取得一定成绩加强其在国内的地位。[1]在这种情况下,琉球问题只是此次访问的议题之一,并不是最重要的问题。佐藤认识到,冲绳基地对远东和日本的安全非常重要,控制冲绳行政权与最大程度发挥基地的有效性密切相关。[2]因此,日本非常清楚当时“返还”不现实,但是日本政府面临来自国内左派以及琉球岛内的“回归”压力,必须在琉球问题上有所作为。特别是对新上任的佐藤来说,在琉球事务上取得进展可以巩固其在国内的政治地位。

   琉球和日本对由议会提名再由高级专员委派琉球主席的方式非常不满。因此,佐藤提出了扩大自治以及民选琉球主席的建议,[3]国家安全委员会的小詹姆斯 C. 汤姆森(James C. Thomson,Jr.)和陆军部副部长约翰·斯特德曼(John Steadman)认为“在可预见的未来民选琉球主席不可行”。[4]碰壁之后,佐藤认识到,在琉球问题上建立互信最重要,暂时放弃了民选琉球主席的提议,转而推进谨慎渐进战略。此时,佐藤政府的主要诉求是在琉球问题上取得进展。[5]外相稚名悦三郎在联合国大会上与美国国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)会见时提出,美日应该采取共同措施推动该岛的发展、提高社会福利、扩大自治。[6]佐藤在会见高级专员艾伯特·沃森(Albert Watson)时提出,计划利用美日协商委员会增加对琉球的援助,缩小琉球与日本同等县的差距。[7]1965年1月13日,在佐藤与约翰逊会谈中,美国基本上同意佐藤在琉球问题上的要求,这在《日美联合公报》中体现出来,“美国和日本为了进一步提高岛上居民的福利和生活水平,应该继续增加对琉球群岛的实质性经济援助……原则上同意扩大现存的美日协商委员会的功能”。[8]在此次会谈中,日本虽然没有在冲绳问题上取得重要进展,但在约翰逊政权成立之初,佐藤让其认识到了日本政府在冲绳和安保问题的看法,并逐渐掌握与美方沟通该问题的切入点。[9]496

   佐藤上台两个月之后实现了与约翰逊的第一次首脑会谈。佐藤此次访美的主要目的是了解约翰逊总统在日本关心问题上的态度,获取其政治支持,从而稳固国内政治地位。鉴于当时的远东形势,特别是美国逐渐直接介入越南战争,佐藤认识到琉球基地在保护远东包括日本在内的“自由世界”的作用越来越重要,因此试探后,佐藤在1965年首脑会谈上没有提出过多要求。这实质上是继承了其前任池田勇人首相在琉球问题上的方针,搁置琉球问题的政治方面,聚焦经济方面,从而尽量避免该问题引起日本国内政治的动荡和分裂,以及对日美关系的冲击。

   二、1967年日美首脑会谈与佐藤要求美国放弃“晴空”政策

   (一)日本开始要求美国放弃“晴空”政策

   1953年12月,美日签署“返还”奄美群岛施政权的协议后,美国一直执行“晴空”政策。[15]该政策的实质是不为占领琉球规定时间,由远东形势的变化决定琉球施政权“回归”与否,美国的肯尼迪和约翰逊政府都遵循了这一方针。[16]该政策逐渐引起日本和琉球的不满,20世纪60年代中后期,日本政界开始出现要求美国放弃“晴空”政策、确定“返还”时间的声音。较早提出这一要求的是议员床次徳二,1965年4月他在《我对冲绳‘回归’的个人看法》一文中提出在目前远东形势紧张的情况下,“在保证军事基地使命的前提下重新考虑和实现‘回归’是非常必要的。”[10]这是一份个人意见,在当时没有产生太大影响。此后越战逐渐升级,日本认识到,在这种情况下,如果美国一直固守“晴空”政策,“返还”将遥遥无期。如果琉球不能实现“回归”,甚至也不能取得一定进展,佐藤和自民党将会面临左翼和民众的各种反对和指责。因此,虽然佐藤政府清楚当时“返还”不现实,但是必须将此事提上议事日程。因此要求美国放弃“晴空”政策的意见从个人层面逐渐上升到政府层面。

   (二)佐藤政府的模糊策略与试探行动

   鉴于琉球问题的敏感性,佐藤政府要求美国放弃“晴空”政策的路线是渐进的。他上任半年开始更多关注该问题,意欲访问琉球,因此首相府官员频繁访问琉球。1965年6月19日,首相府的特别地域联络局局长山野幸吉与高级专员商谈佐藤访问事宜,[9]499 7月,首相府总务长官安井谦和总务次官细田吉藏分别访问琉球。[11]8月19日,佐藤访问琉球,并在那霸机场发表了,“只要冲绳不‘回归’,我国的战后历史就没有结束”的“著名”声明。[12]210但是“欢迎”佐藤的不仅有鲜花和掌声,还有琉球人民声势浩大的抗议浪潮,人群聚集在佐藤下榻的酒店,并爆发冲突,导致几人受伤,16人被拘捕。[13]这是战后日本首相第一次访问琉球,也是政府首脑第一次直面琉球问题,这意味着佐藤政府想要解决该问题的意愿。但是佐藤与高级专员会谈时表示,日本非常理解美国的政策,在当前国际形势下,日本不急于实现冲绳“返还”,[9]499访问之后佐藤写给约翰逊的信里,同样避开了“返还”问题,只是要求从经济和福利方面采取措施。[14]鉴于在访问中发现很多问题,在佐藤指示下成立了冲绳问题阁僚协议会。这是日本政府内部首次成立关于琉球问题的专门委员会。

   佐藤访问之后,将研究“回归”问题提上了议事日程。日本绝大部分政治势力和民众支持“回归”,但是关于“回归”的方式和时间,各党派之间存在巨大分歧,即使在自民党和政府内部,意见也不一。当时佐藤上台时间不长,无论在党内还是在国内地位还不是特别牢固,他非常谨慎,没有采取幅度过大的措施,而是任由国内各种半官方组织研究琉球问题,在协调内部立场的同时试探美国的底线,成为佐藤在这个问题上的主要方针。

   此时主要的组织有自民党冲绳问题特殊委员会、日本议会的南部同胞救援组织和冲绳问题恳谈会等。争论主要集中在“回归”方式上,主要有完全“回归”和部分“回归”两种立场。完全“回归”是琉球所有的政府功能和领土从美国转移到日本的控制之下,部分“回归”的类型主要有功能“回归”和领土“回归”,前者是指琉球的部分权利,比如教育、公共卫生管理权“归还”给日本,后者是指部分领土“归还”给日本。当时,佐藤派系支持自民党在特定的“回归”计划上采取模糊态度。[15]127因为对他们来说,将首相束缚在一个特定的、不可改变的、也许在以后的谈判中将被证明是难堪的或是不可接受的方案上是不明智的。

   1966年8月,冲绳问题恳谈会成立,成立之初是首相府总务长官森清的私人咨询机构,目的是研究部分“回归”的可行性,大滨信泉担任委员长,其他成员来自日本政界、商界和知识分子中的有名望的前领导人。森清认为琉球形势日益严峻,必须采取措施抑制反美和反日情绪的激增,在森清的领导下,该委员会变成了积极推动教育权“回归”的主要力量,并最终提出了功能性“回归”方案,这个构想意味着“与军事基地没有直接关系的功能性权利逐渐‘回归’”。森清建议,将教育权“回归”作为功能性“回归”的第一步。[16]各新闻媒体基本上支持“教育权分离返还构想”,国内反响也比较好。[17]330这是日本第一次从实际操作层面认真研究琉球“回归”问题。

在日本国内对部分“回归”模式的研究中,对教育权“回归”研究得最为充分,而且支持教育权“回归”的人士将其作为功能性“回归”的第一步。安井谦和森清分别在1966年5月和8月就功能性“回归”问题试探高级专员沃森的态度。[15]158无论在日本自民党还是内阁中,佐藤派系作为最大的一支还没有在这个问题上形成统一的立场。首相办公室冲绳问题讨论委员会对教育权“返还”问题的研究的主要目的是试探美国和日本国内在该问题上立场(点击此处阅读下一页)


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