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陈柏峰:社会诚信机制基层运用的实践逻辑

更新时间:2022-06-01 00:11:16
作者: 陈柏峰 (进入专栏)  

  

  

   【摘要】社会诚信关联基层治理,是具有中国特色的实践。它在不局限于商务诚信的社会信用体系建设中展开,契合我国经济和社会发展全面治理的现实需要。在基层治理中,社会诚信机制将法律和道德评价的行为纳入自治环节,对它们进行社会诚信评价和奖惩,重组自治、法治、德治资源,促成了“三治融合”。在利益和观念多元化的基层社会,自治、法治、德治等单一手段都具有局限性,社会诚信机制赋予基层政府和自治组织新的治理手段,可以有效制约违法失德行为。基层治理对社会诚信机制的运用,与法治精神还有张力需要弥合,家庭连带责任有侵犯个人基本权利的风险,专注有效治理容易忽视遵循法治原则。社会诚信机制促成“三治融合”的实践,拓展了社会信用体系的范畴,是法治社会的逻辑延伸和未来走向。

   【关键字】社会诚信;基层治理;自治;法治;德治

  

   社会诚信建设既是社会信用体系建设的重点领域,也是法治社会建设的重要内容。党的十八大以来,中央多次强调推进社会诚信建设,并在《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》和《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》中作出具体任务安排。目前,基层治理广泛运用社会诚信机制,取得了明显的成效,促成了自治、法治、德治“三治融合”,这反过来又进一步推进了社会诚信建设。社会诚信建设关联基层治理,是具有中国特色的地方实践,也是基层社会治理的创新,其中积累的经验值得总结,提出的理论命题需要回应。对社会诚信机制促成“三治融合”的实践进行学理分析,需要深入探究:独具特色的地方实践在怎样的基础上发生?社会诚信机制如何促成“三治融合”?怎样更好助力法治社会建设?本文拟以各地实践(尤其是曾深入实地调研的湖北省宜都市、浙江省桐乡市实践)为素材展开,讨论社会诚信机制促成“三治融合”的实践逻辑。

   一、社会诚信机制与基层治理的关联

   (一)基层治理运用社会诚信机制的探索

   基层治理运用社会诚信机制有着较长的探索历程。2001年中共中央印发《公民道德建设实施纲要》后,就陆续有地方通过家庭诚信档案建立社会诚信评价体系,记载公民守法诚信和违法失信行为,兑现相应的奖惩措施,力图使诚信由道德教化的软约束变为社会激励约束机制的量化调节,做到自律与他律、内在约束与外在约束有机结合,从而促进道德水平的提高,改善基层治理状况。

   2007年,河北省广平县开展农户诚信建档工作,记载农户遵纪守法和遵守村规民约、金融信贷消费、履行义务工及参加公益活动等情况,使农户日常行为成为信贷、参军、外出务工等的重要参考信息。2009年,广东省龙门县龙田镇开展农户诚信守法档案管理的尝试。《龙田镇诚信守法户评分标准》共列出24项考核项目,其中加分项目包括社会救助、见义勇为、科学种田等,扣分项目涉及计划生育、殡葬管理、刑事违法、土地占用、欠贷骗贷、骗取补助、家庭暴力、制假售假、赌博偷盗、缠访闹访等,几乎囊括村民各方面的行为。诚信守法星级户在贷款、低保照顾、困难补贴、改良水电条件等方面享有优先权利。2010年,江苏省睢宁县实施大众信用管理,对商业交往、纳税缴费、社会治理、法律责任、表彰奖励、社会公益等方面的信用信息进行记录,在政审考察、资格审核、执照审核、政策扶持等事务中作为信用依据使用。其中,社会治理方面的信用信息超过总分值的一半,包括城市管理、制假售假、传销欺诈、计划生育、邪教活动、家庭道德、社会秩序、偷盗财物、交通违法、行贿受贿、诬告诽谤等方面。

   党的十八大以后,基层治理的探索和创新进入迸发阶段。浙江省桐乡市首创“三治融合”的基层治理模式。2013年,浙江省桐乡市面对大量社会事务难题,在基层治理中主推“德治”“法治”和“自治”创新,并很快发现,自治、法治、德治相辅相成,很难单独开展,需要“三治融合”。“三治融合”发源地——越丰村,建立“一约”(村规民约)、“两会”(百姓议事会、乡贤参事会)、“三团”(百姓参政团、道德评判团、百事服务团)的基层社会治理模式,开创了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的新局面。“三治融合”给桐乡基层治理带来巨大的变化:管理为主的单一手段,变为自治、法治、德治多种手段并用,基层社会自治活力充分释放,法治精神浸润人心,道德风尚不断提升。桐乡的社会治理经验被媒体广为报道,后来“自治、法治、德治相结合”写入党的十九大报告,学界也围绕桐乡“三治融合”的实践展开深入的理论思考。

   党的十九大以后,各地陆续推进自治、法治、德治相结合的基层社会治理创新。其中,湖北省在宜都市推行的“三治融合”试点有突出特色。2019年,湖北省委办公厅、省政府办公厅印发文件,提出“双基强化、三治融合”。“双基强化”,一是强化全民思想政治基础,塑造“三治融合”的价值理念;二是强化信息平台和治理队伍基础,实现“三治融合”的要素条件支撑。自治、法治、德治“三治”各有其效用空间和作用方式。宜都市为推动“三治融合”,统筹实施覆盖社会治理全维度、全周期的多项措施,包括磁铁支部、网格支部、村规民约、家庭诚信档案、公共法律服务体系、道德法治讲堂、新时代文明实践、支部书记+居民组长+网格员+志愿服务+驻格警务“五岗一体”、社区+社会组织+专业社工“三社联动”、“警格对接”、“法治主任”等方面的建设。其中,最为关键的是以家庭诚信档案为基础的社会诚信机制的构建,它可以促成自治、法治、德治的深度融合。

   党的十八大以来,基层治理的实践探索、理论总结、政策引导交互进行、良性互动,实践探索得到了理论总结并及时反映为政策引导,政策引导又进一步对实践探索构成有效指导。“自治、法治、德治相结合”是这一交互过程的重要理论成果,社会诚信机制是“三治融合”最为重要的抓手和平台。社会诚信机制被广泛运用于各地的基层社会治理中,社会诚信建设得以推进,基层社会治理水平获得突破。

   基层治理运用社会诚信机制,有治理需求的驱动,更是社会诚信建设和基层社会治理政策引导的产物。在社会诚信建设方面,党的十八届四中全会提出,加强社会诚信建设,健全公民和组织守法信用记录,完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制;2014年6月,国务院印发《社会信用体系建设规划纲要(2014—2020年)》;2016年5月,国务院印发《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》。在基层社会治理方面,党的十八届三中全会提出,改进社会治理方式,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动;党的十八届四中全会提出,发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用;党的十九大提出,打造共建共治共享的社会治理格局;党的十九届四中全会提出,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

   在中央政策的引导和指导下,各地踊跃开展自治、法治、德治相结合的基层治理创新。自治的要义在于村庄或社区事务的民主参与和民主管理;法治意味着自治和德治在法治框架下进行,以法治保障社会治理;德治强调道德资源在社会治理中的运用,重视道德规范的作用,通过道德教化约束人们的行为。基层治理强调自治、法治、德治相结合,必然有不同方面机制的叠加使用。不过,如果只是浮于表面的形式化叠加,就不会收到实际效果。例如,如果德治停留于说服教化,不能落实为一定的约束手段,就难免流于形式,难以助力自治和法治运行。社会诚信建设恰恰为自治、法治、德治相结合提供了重要抓手,成为自治、法治、德治相结合乃至“三治融合”的重要平台。设计社会诚信的具体运行机制并将之融入自治过程,可以将德治和法治的具体要求落实到可操作的自治环节。自治在法治的保障下施行,在德治的滋养下运转,从而实现“三治融合”的基层治理。

   (二)社会诚信关联社会治理的中国特色

   社会诚信关联基层治理,有其制度基础。在更广泛和宏观的层面,关联社会治理是社会诚信的中国特色。无论在理念还是制度中,社会信用体系都与社会治理紧密关联。在理念上,中国人所说的“信用”,是指人们在经济、社会交往中形成的信任,它既存在于经济活动中,也存在于社会活动中;而西方国家所谓的“信用”(credit),是指“信贷”及“(借钱偿还的)信誉”。在制度上,西方国家社会信用体系偏重消费信用领域,主要以解决商业失信、金融失信为目的,围绕市场经济展开;中国社会信用体系包括四个重点领域:政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信。中国的社会信用体系,不是西方国家“主要围绕着经济交易和金融活动展开的信用交易风险管理体系”,而是“一个包含经济交易信用体系和社会诚信体系在内的广义的社会信用体系”。

   在西方国家,社会信用制度大多集中于消费信用。以美国为例,个人信用信息范围较为狭窄,主要包括以下四个方面:一是消费者的身份识别信息;二是信用行为方面的信息,主要包括贷款、信用卡使用等信息;三是公共信息记录,包括欠税记录、被追账记录、判决记录、破产记录等;四是消费者信用报告的查询记录,包括消费者自己的主动查询和授信机构的查询。信用报告机构是以营利为目的的企业,它以市场需求为导向,在合法使用目的之下收集、出售信用信息,不必经过信息主体的同意。政府只是从隐私保护和公平竞争的角度出发,在《隐私权法》《平等信用机会法》等法律中规定不能进入信用信息范围的原则。在此条件下,美国逐渐形成了以消费为中心的信用信息范围。信用报告机构收集信用信息较为谨慎,例如司法有关的信息,仅收集民事纠纷中与经济行为相关的一些判决数据记录,并不收集和存储犯罪记录,包括经济犯罪记录。在政务领域,美国没有社会信用制度,但不少行业存在黑名单制度,它由法律授权行政机关公开设立。在国家安全方面,有签证黑名单、海关黑名单、海外资产控制制裁名单等。在公共利益方面,有社会保障黑名单、“恶名市场”黑名单、肮脏果蔬黑名单、食药监除名名单和进口警示名单等。此外,还有行业禁入黑名单、交易黑名单等。

   我国的社会信用体系范围比西方国家广泛,社会诚信是其中的重要领域之一。各地的社会信用信息一般包括公共信用信息和市场信用信息。市场信用信息是信用服务机构、行业协会、其他企业事业单位和组织,在生产经营和提供服务过程中产生或者获取的,可用于识别信用主体信用状况的数据和资料。公共信用信息是国家机关、法律法规授权的具有公共管理职能的组织及群团组织等,在依法履职、提供服务过程中产生或者获取的,可用于识别信用主体信用状况的数据和资料。例如,《湖北省公共信用信息目录》包括行业篇和属地篇。行业篇是省行业主管部门以省市县填报的权力清单为基础,整理形成的行业信用信息目录;属地篇汇编了各市、州、县区域公共服务领域相关信用信息目录,涉及水、电、气、公共交通、电信运营、广电网络、城市管理、图书馆和公积金管理等领域。由此可见,中国社会信用体系的范围比美国广泛,在市场经济之外涉及社会治理领域。

我国是一个有着集权治理传统的国家,社会治理比较依赖国家权力的主动介入。同时,我国市场经济是逐步从计划经济环境中脱胎而出的,经济活动与社会活动的分离不彻底,两者嵌入程度高,社会成员在其中的活动重叠较多,特别是城乡基层为经济资源和社会资源不够丰裕的“拥挤社会”,经济活动同时体现为民生问题,与社会治理高度耦合。因此,在我国的社会信用体系建设中,信用信息的收集范围更加广泛,除了市场经济运行信息,还有社会治理环节的信息。相应地,信用信息的功能并不局限于市场经济领域,还向社会治理领域广泛扩展,与职业道德、社会道德建设相关联。在这种背景下,社会诚信机制运用于社会治理创新就有现实可能性。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《中国法学》2022年第3期
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