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荆超:平衡国家安全与人权:欧洲人权法院适用适当性原则的分析模式及其运用实践

更新时间:2022-05-31 09:38:00
作者: 荆超  
(30)换言之,欧洲人权法院实质上要求国家承担一定的风险,即使一些言论在未来有可能会间接地、部分地助长暴力行为,国家却不能在当前就以国家安全为由对这些言论进行限制。

   其次,手段与目的间较强的因果联系还反映在国家所实施的措施能够较为有效地达到预期效果,这是对干涉措施效果的预测和评估。在“‘自我吹嘘!’周刊协会诉荷兰”(Vereniging Weekblad Bluf!v.The Netherlands)案中,一份杂志刊载了荷兰情报部门的秘密报告,而荷兰政府在杂志散发于街头后才采取行动。欧洲人权法院认为,尽管政府禁止继续散发该杂志可以一定程度上减小损害,然而就其保护国家秘密不被泄露这一目的来说,该措施的效果十分有限。(31)禁止继续散发可以相对限制该杂志的传阅速度和范围,但是由于此时秘密报告已经被泄露,政府所主张的“保护国家秘密”的目的实际上已无法被满足。

   当适用“人权保障优先”模式时,被诉国家需要提供证据或相关材料,证明干涉措施与保护国家安全的目的之间有着足够的关联。(32)欧洲人权法院会对材料的说服力进行较为细致的审查。在涉及国家安全的案例中,审查的相关证据和材料大多都是证明“国家安全面临着真实危险”这一问题,关于政府所采取措施的有效性程度的证据不多。对此可能的合理解释是,一旦被诉国家能够阐明案件中国家安全所面临的具体危险,对于消除危险的措施在多大程度上能够满足其目的这一问题,欧洲人权法院基本上借助常识和推理便可得出结论。实践中,为了证明国家安全处于真实危险之中,缔约国有时会提交相关专家报告(33),以及政府组织的内部评估报告(34)。即使国家提交的证据和材料看起来比较具体、有条理且中立,欧洲人权法院也不会直接接受当事国的主张。举例来说,欧洲人权法院会审查政府有关报告的调查方法(35),重新评估涉案言论的措辞、形式以及性质(36),分析政治团体的纲领和活动(37),并且考虑政府在实施相关干涉措施时所处的政治与社会背景(38)。

   2.“国家安全优先”模式的审查标准与证明

   相比之下,在适用“国家安全优先”模式审理的案件中,欧洲人权法院显著降低了对措施适当性的审查标准。首先,国家安全所面临的威胁不需要达到真实或紧迫的程度。比如,在出于反恐需要而实施通讯监听的案件中,欧洲人权法院不要求当事国只有在恐怖袭击“即刻便要发生”的情况下,才能进行通讯监控;相反,欧洲人权法院一般性地认可了该类案件中采取监听措施的有效性。(39)其次,只要国家所实施的措施在有效性问题上没有明显的缺陷,欧洲人权法院便认定该措施符合适当性原则。此外,一些措施即便是只能在长远意义上或是逐步地达到缔约国的目的,其适当性也为欧洲人权法院的判例所认可。(40)

   关于证据与事实方面,欧洲人权法院在适用“国家安全优先”模式时,倾向于直接接受当事国的主张,而不对相关证据进行细致的审查。实践中,当案情涉及以下要素时,欧洲人权法院一般性地认可国家安全面临的危险:反恐、敏感信息的保密(41)、情报部门的运作(42),以及为保障情报部门运作效率,对其工作方法和工作结果进行保密(43)。对于相关措施的有效性,当事国并非必须提交证据证明其措施的实际效果,申诉人也无需证明该项措施的明显缺陷所在。(44)欧洲人权法院基于已经掌握的信息,在一定程度上通过推理的方式来评估国家实施的措施的有效性。(45)

  

   三、两种模式适用的案件类型

  

   (一)“人权保障优先”模式适用的案件类型

   在国家安全判例中,欧洲人权法院认定一些权利蕴含了民主社会的根本要素,具体来说,这些要素指的是“多元、宽容和开明”(pluralism,tolerance and broadmindedness)。在实践中,欧洲人权法院赋予嵌入了这些要素的权利高于国家安全的价值。(46)如果这些要素所代表的民主社会价值被轻易舍弃,那所谓民主社会只能沦为一具空壳。具体到“人权保障优先”模式,对本文来说一个更务实的问题应当是,在国家安全判例中这些蕴含民主社会核心价值的权利清单是否可以穷尽?如果答案是肯定的话,其具体包含哪些权利?

   在本文所研究的国家安全判例中,共有三项权利符合该要求:表达自由、集会与结社自由,以及私生活受到尊重的权利。进一步来说,这三项权利都包含了多个具体权利内容(47),但并非所有权利内容都直接涉及“多元、宽容与开明”的民主价值。此外,这其中仅有一部分权利内容在实践中出于国家安全考虑而被施以限制措施。(48)具体而言,欧洲人权法院在审理以下四种类型的案件时适用了“人权保障优先”模式:(1)禁止表达某一政治言论,或对其进行处罚(涉及表达自由、集会自由);(2)禁止某一政治团体成立,或解散政治团体(涉及结社自由);(3)禁止传播包含公共利益事项的涉密信息(涉及表达自由);(4)禁止同性恋士兵在军队服役(涉及私生活受到尊重的权利)。

   欧洲人权法院不断地在判例中确认,在以上四种类型案件中,国家所干涉的权利内容包含了民主社会的基本价值——“多元、宽容与开明”。(49)展开来说,政治言论和政治团体能够为公众提供不同的政治观点、主张、选择以及目标。(50)即使此种言论对一部分人而言有些震惊甚或反感,但对不同的观点持有宽容的态度并进行自由的讨论是维持民主运作的根本所在。除了政治性观点外,欧洲人权法院还强调了人们就涉及公共利益的事项进行讨论对民主社会的重要意义,(51)并就此承认媒体在其中发挥的不可替代的作用。(52)有关公共利益事项的信息能够自由传播,有助于吸引公众对该议题的关注并就此引发讨论。至于同性恋者不得服役的政策问题,“多元、宽容与开明”的民主社会价值支持每个人自由选择自己生活方式的权利,即便其选择不符合一部分人的社会道德观点。(53)

   (二)“国家安全优先”模式适用的案件类型

   在除以上四种类型外的国家安全案件中,欧洲人权法院则适用“国家安全优先”模式。国家是民主的载体与维护者,若国家处于危险与动乱之中,民主也很难得以维持和存续。在“国家安全优先”模式下,欧洲人权法院倾向于直接接受缔约国关于其国家安全措施有效性的主张。虽然欧洲人权法院在诸多案件中适用这一分析模式,但我们依旧可以从中归纳出以下几种经常适用的案件类型:(1)秘密监控,包含截取通讯内容和元数据,以及情报共享(涉及私生活受到尊重的权利);(2)情报机构建立个人档案,收集、储存个人信息(涉及私生活受到尊重的权利);(3)禁止曾享有涉密权限的人士出国(涉及迁徙自由);(4)不公开审判(涉及公开审判权);(5)拒绝披露涉密信息,以证明逮捕犯罪嫌疑人的决定是基于合理怀疑作出的(涉及禁止任意逮捕与羁押);(6)国内法院在审判案件时使用秘密证据(涉及“平等武装”、公正审判权,以及准备辩护的权利);(7)延长恐怖主义犯罪嫌疑人审前羁押期限(涉及在合理时间内受审或者释放待审的权利);(8)延缓恐怖主义犯罪嫌疑人会见律师(涉及律师帮助权)。

   在这些类型的案件中,经常涉及诸如恐怖主义犯罪的性质、情报部门的运作效率等因素,鉴于这些因素给国家安全造成的威胁或对于保障国家安全的重要性,欧洲人权法院常认可当事国所采取措施的适当性。(54)

   综上,从类型化的角度来看,欧洲人权法院在审查国家安全措施的适当性问题时展现出两种不同的分析模式,反映了不同案件中法院在平衡国家安全与人权保障问题上的倾向。本文并非试图否定“自由裁量余地”理论;相反,文章通过分析该理论在国家安全案例中的应用,总结欧洲人权法院审查适当性问题的具体标准。在“人权保障优先”模式下,欧洲人权法院适用较严格的审查标准,要求国家安全处于真实的危险之中,并且政府的应对措施能够较好地达到目的。适用严格标准审查案件,能够给予人权更高程度的保护,缔约国限制人权的措施更容易被欧洲人权法院认定为不符合适当性要求。相比之下,“国家安全优先”模式适用较宽松的审查标准,要求国家安全措施的有效性没有严重缺陷即可。因此,缔约国的措施在这种模式下更容易通过欧洲人权法院对其适当性的审查,当事国在维护国家安全过程中遇到的实际困难得到相应重视。

  

   四、实践应用:“矫正”分析模式的偏向

  

   具体个案层面,欧洲人权法院在“国家安全优先”模式下有时会认定国家的措施违反适当性原则,不支持当事国的主张;同样地,适用“人权保障优先”模式也不代表欧洲人权法院一定会作出支持申诉人的决定,欧洲人权法院有时会认定缔约国为保护国家安全限制人权的措施符合适当性的要求。在审理某一个具体案件时,案件的具体情形会影响到欧洲人权法院对政府措施适当性的分析。这也是很多评论认为欧洲人权法院的说理及判决缺乏一致性的原因之一。尽管如此,从本文所选案例来看,欧洲人权法院经常将案件的某些特定具体因素纳入考虑范围,以此来在一定程度上“矫正”其分析模式中偏向人权保护或国家安全的审查标准。

   (一)矫正“人权保障优先”模式

   针对适用该模式可能导致的对国家安全利益的忽视问题,在不同类型的案件中欧洲人权法院表现出的“矫正”方式有所差别:

   1.关于政治言论的案件

   只有当政治言论构成煽动暴力时,国家限制和禁止有关言论的措施才符合适当性原则的要求。从总体上看,适用这样一种较为严格的标准可以保护更多其他类型与性质的政治言论。具体到个案层面,欧洲人权法院需要判断的问题是,案件中当事人发表的言论是否构成煽动暴力。这其中实际上涉及对言论可能造成的危险的预测和评估。在此意义上,欧洲人权法院认可缔约国采取预防性策略消除国家安全威胁的适当性,(55)不要求国家必须等到危害结果出现时才能采取行动。

   一种最容易判断的情况是案件所涉及的言论,以直接或间接的方式,包含了呼吁武装抵抗政府、暴力起义或恐怖袭击等内容。(56)例如,在一系列针对土耳其提起的申诉中,欧洲人权法院认为当事人的言论内容初步构成了煽动暴力。(57)在这些案件中,欧洲人权法院还特别将土耳其东南部地区的紧张局势纳入考虑,作为其认定国家安全面临真实危险的依据之一。(58)相比之下,还有一些案件所涉及的言论没有包含呼吁暴力的内容,但是缔约国依旧主张当事人的政治性言论对国家安全构成危害。对于这些案件,欧洲人权法院通常会重点考虑两个方面的因素:当时所处的政治背景与社会氛围,以及当事人的身份或职业。

   对此,本文这里以区分异己("us-vs-them" mentality)为主要内容的政治言论作为例子进行分析。(59)一般情况下,煽动仇恨、对立和不容忍的言论并不必然构成煽动暴力。(60)此类言论试图强化不同社会群体或社会阶层之间的对立,比如穆斯林与非穆斯林,本国人与外来移民,此民族与彼民族,也可以是少数群体与中央政权。有必要指出的一点是,欧洲人权法院并非主张煽动仇恨与对立的言论不需要加以限制,这里强调的是由于此种言论没有包含呼吁暴力的内容,(61)因而这一限制不必然需要以保护国家安全作为合法性理由。(62)但是,若当事国正处于暴力与冲突之中,抑或是刚刚结束此种政治动荡,欧洲人权法院会依据这种政治或社会情况,认定案件中煽动仇恨与对立的言论对国家安全构成紧迫且真实的危险。(63)

举例来说,在“斯托马欣诉俄罗斯”(Stomakhin v.Russia)一案中,申诉人所发表的文章将俄罗斯安全部队描述为“疯子”“杀人犯”以及充斥着犯罪想法的军人,就此煽动车臣地区的人民对俄罗斯中央政府的仇恨。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:人权研究
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