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王展鹏:“后脱欧时代”英国内外政策调整

更新时间:2022-05-31 00:50:44
作者: 王展鹏  

  

   2021 年是真正意义上的脱欧元年,英欧关系的基本法律框架确定,过渡期结束,英国与欧盟正式分手。然而,从英欧关系的走势及英国内政外交的表现看,脱欧的影响超出预期,并与新冠肺炎疫情相互叠加,使英国内外政策的调整呈现加快态势。

   一、英欧关系走向

   英欧双方于 2020 年底达成了《英欧贸易与合作协定》。协定内容包括自由贸易协定、公民安全领域伙伴关系、总体治理框架等。其中,自由贸易协定确保了英欧双方继续享受对方给予的零关税、零配额的贸易待遇,不仅涵盖货物和服务贸易,还涉及其他重要领域,如投资、竞争、国家援助、能源、渔业、数据保护等。然而,这一“后脱欧”安排框架,更像是一个加强版的自贸区协定,英欧之间仍存在诸多悬而未决的深层次问题。

   第一,与2018 年的《政治宣言》相比,英欧之间在政治和安全领域的疏离感更为明显。按照英国的要求,该协定不涉及外交政策、外部安全和国防方面的合作,双方在政治、安全领域维持紧密合作关系的构想大多未能落实,英欧关系未来的磨合将呈现一个漫长、艰难复杂的过程。

   第二,英国未留在欧盟统一大市场,无法自动获得成员国享有的服务业准入权,欧盟针对英国设置了一系列规制性安排限制,如从业人员资格认证、短期商务旅行限制等。金融业准入的解决方案也尚未明朗。英国金融机构未享有进入欧盟市场的“金融护照”,临时性准入能否持续,仍存变数。加之英欧金融监管体系存在一定差异,欧盟也希望借此机会摆脱对英国金融市场的依赖,法兰克福、阿姆斯特丹、巴黎、卢森堡、都柏林等城市都有意借此增加自身的竞争力,迁出英国的金融机构数量超出预期。在捕鱼权等问题上,英欧对《脱欧协议》的理解仍然存在明显分歧。英属泽西岛当局变更捕捞许可发放条件,英法出现对峙。

   第三,2021 年初,英欧货物贸易大幅下滑,与2020 年第四季度相比,2021 年第一季度英国与欧盟国家间的货物贸易总额下降20%左右,而与非欧盟国家间的贸易额则只下降不到0.4%。虽然其中有英国疫情反弹导致重新封锁的影响,但仍从一个侧面显示了脱欧对双方经贸合作的影响超乎预期。

   第四,北爱尔兰内部各派别在地区未来问题上分歧加大,《脱欧协议》和《北爱尔兰议定书》的执行面临困难,成为未来英欧关系发展的潜在不稳定因素。2021 年上半年,欧盟与英国围绕阿斯利康疫苗纷争不断。受疫情影响,英国按原计划执行《北爱尔兰议定书》面临困难,多次提出延长过渡期的要求。到2021 年下半年,英国开始明确要求修改《脱欧协议》和《北爱尔兰议定书》,特别要求改变欧洲法院在北爱尔兰争端解决问题上的权力。2021 年11 月,欧盟对此做出强烈反应,公开表示如果英国因此暂停执行《北爱尔兰议定书》,欧盟将中止整个《脱欧协议》。

   二、英国国内政策转型

   完成脱欧后,英国政治在很大程度上恢复了常态,保守党在议会具有稳定多数,政党政治的天平明显向保守党倾斜。但新冠肺炎疫情迁延起伏导致保守党政府推动国家治理变革的能力减弱,民众对国家政治制度改革的呼声加大。脱欧产生的政治和社会分裂的土壤仍然存在。一旦未来英国经济因脱欧、疫情遭受重大冲击,英国民众中的留欧派仍可能会质疑脱欧结果。

   从经济上看,2020 年下半年以来经济形势喜忧参半:在2020 年第二季度探底后出现回升,特别是2021 年第二季度,英国在放松管制、疫情反复的情况下,经济出现企稳、增长的迹象,但不确定性犹存。特别是美国等西方国家为应对疫情采取的宽松货币政策和财政刺激导致通胀大幅上升,能源和原材料价格上涨。这一因素与脱欧后人员流动受限的影响相互叠加,使英国供应链面临考验,给脱欧后经济的平稳发展带来隐忧。

   保守党政府为应对脱欧和疫情的双重挑战、摆脱面临的执政能力质疑,在国内政策方面采取了一系列调整,主要包括以下三个方面:(1)以产业政策为突破口,通过国家战略推动经济社会转型。受自由主义传统的影响,英国政府通过国家战略干预经济社会活动的程度较低。但约翰逊执政以来,其政策取向改变了人们的固有认知。2020 年 6 月,约翰逊在关于应对疫情的演讲中提出通过绿色、创新和数字战略实现国家升级。(2)在英国转型发展战略中,保守党政府反复强调的一个概念是“ 拉动地区平衡发展”(Levelling Up),并将其看作解决国家面临诸多问题的切入点。“ 拉动地区平衡发展”既可以缩小英国地区间的发展差距,也可以实现产业升级和转型发展。(3)疫情期间,国民健康服务体系(NHS))直接遭受冲击,暴露了诸多弊端,保守党政府也通过新的立法努力做出了回应。

   此外,2020 年下半年以来,英国政府与苏格兰、威尔士、北爱尔兰等地方权力下放政府在脱欧、抗疫等问题上龃龉不断。苏格兰支持独立的民意虽出现了一定回调,但二次独立公投的风险犹存;北爱尔兰的情况更加复杂,对英国国家统一构成现实的威胁。

   三、对外政策的调整

   国内外学术界关于英国国际地位的认知也出现分歧:有学者认为英国仍是举足轻重的全球性力量,可以撬动中美欧之间的力量平衡;但也有学者认为,英国受自身力量资源的限制已变得无足轻重。当前英国对外战略调整明显,对美国的战略依赖加强,对华政策出现转向,也表现出向“印太”地区倾斜的态势,与美、澳、加等国加紧战略协调。

   2021 年3 月,英国政府发布了《竞争时代下的全球英国:安全、国防、发展与外交政策综合评估》。该报告从安全、经贸关系等方面提出了英国应对内外部环境变化的策略。报告弱化了欧盟在英国对外关系中的重要性,特别强调脱欧给英国带来的独立性,宣称英国可以获得更广阔的自由、开放的国际市场。

   其实2020 年下半年以来,随着英国对华政策转向的趋势不断强化,中英关系在低谷徘徊。约翰逊政府在疫情防控、5G 建设、贸易投资、人权、涉疆、涉港等问题上不断挑战中方的底线。虽然英国国内主张对华务实合作的声音受到压制,但对华务实派认为,中国崛起为世界的领导者是大势所趋。 2021 年初,英国首相约翰逊曾表示不希望英国陷入“盲目反华状态”,英国在处理对华关系上“需要找到一个平衡点”。

   在未来大国关系博弈中,英国依附美国作为其维持大国地位的手段,以此显示西方核心国家的身份,但从长远看,这一战略能给英国带来的现实好处有限。无论对美国还是中国而言,英国在国家实力上的局限性是显而易见的,英国的政治冒险与投机很可能导致其在中美欧之间沦为一个无足轻重的“掮客”角色,同时又错失与中国、欧盟等主要力量建立良性互动关系的时机。正如英国学者珍妮特·莱波所说,拜登执政后英美特殊关系可能重回世界舞台,但这一舞台本身已发生了根本改变。

   从长远来看,与中国对抗不符合英国的利益。随着中英两国相对国际地位的进一步变化和经贸关系的发展,英国在对华政策上很可能不得不平衡政治和经济的关系,在一定程度上向务实、稳健的传统回调。

  

   王展鹏,中国欧洲学会理事,北京外国语大学英国研究中心主任、教授。

   来源:本文原载于《辽宁大学学报(哲学社会科学版)》,2022年第3期。

  


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