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程雪阳:论集体土地征收决定的识别与司法审查

更新时间:2022-05-28 11:53:04
作者: 程雪阳  

  

   现行《行政诉讼法》第12条规定,公民、法人或者其他组织对征收、征用决定及其补偿决定不服提起行政诉讼的,人民法院应当受理。国务院2011年颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定,市、县级人民政府为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,可作出房屋征收决定。基于上述规定,将国有土地范围内的房屋征收决定纳入行政诉讼的受案范围,并不存在制度障碍。但1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第46条第1款只是规定“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”,并未在集体土地征收领域对“什么是征收决定”“谁应当作出征收决定”等问题作出明确规定,由此给被征收人、利害关系人、征收机关以及法院带来了许多难题。

   一、立法的模糊与理论的争议

   《土地管理法》修改过程中,许多专家都建议“建立明确的集体土地征收决定制度”,但对该项制度应当如何建立存在不同的看法。有学者认为,从“权、名、责相一致”的行政组织规则出发,并考虑到有利于司法监督,《土地管理法》应当进一步明确市、县人民政府征收主体地位,规定市、县政府在收到省级以上政府征地批复后,应当作出征收决定并依法公告的制度。也有学者则认为,土地征收的最大责任人是审批机关,征收审批即为征收决定,因此,土地征收程序的设计应当以审批机关为核心,而不宜以实施机关为核心。不过,2019年修正通过的《土地管理法》依然采取的是“有意的制度模糊”立法策略,继续维持了“省级以上政府批准征收+市、县政府公告并组织实施征收”这一法律体制。

   立法机关可以使用“有意的制度模糊”策略,但被征收人和利害关系人却必须在相关行政诉讼中准确识别“何为集体土地征收决定”以及“应当由哪个法律主体作出征收决定”,人民法院也需要解决“如何对集体土地征收决定进行立案审查”问题。鉴于2019年《土地管理法》通过之后,短期内很难再进行实质性修改,因此需要运用法律解释技术来提供相关问题的法律解决方案。不过,从现有的法学研究成果来看,学者们在法解释层面对此问题依然存在着重大分歧。比如,有学者认为,在法律法规规章与地方立法均未规定市、县人民政府应单独作出征收决定时,宜将市、县人民政府征收土地公告视为征收决定,以解决司法政策不允许征地批复可诉情形下的两难局面。另外一些学者则认为,应当将征收批复作为征地决定并纳入行政诉讼的受案范围。由此观之,在法解释学层面,如何妥善解决集体土地征收决定的识别和确定问题,依然需要进一步展开研究。

   笔者认为,《行政诉讼法》第12条在集体土地征收领域的落实和实施,需要同时从实体法和诉讼法两个层面展开作业,因为这一难题实际上包括了人民法院“如何在实体法层面识别和确定集体土地征收决定”和“如何在诉讼法层面受理并审理集体土地征收决定”两个层面的内容。为此,本文拟在梳理现有司法判决和学术理论的基础上,按照上述两个层面的逻辑关系依次展开分析。

   二、现有司法判决的基本立场及其存在的问题

   虽然现行法采取了“有意的制度模糊”立法策略,但集体土地征收行为在现实中的频繁发生表明必然存在着“作出征收决定的意志机关”,该机关对集体土地征收作出的具有决定意义的行为,应当被认定为“征收决定”。法解释学的任务是,在现行法体系中识别和确定征收决定及其作出机关。

   梳理现有的司法裁判可以发现,人民法院近些年在此领域逐步形成了如下裁判规则。

   规则一:如果当事人没有精准识别集体土地征收决定及其作出主体,笼统地主张征收权违法,法院将裁定驳回起诉。比如,在“王国清、王聪聪等与丰县人民政府行政征收案”中,一审法院驳回了原告一并起诉丰县人民政府、丰县国土资源局、江苏省人民政府全部土地征收行为的诉请。理由是:土地征地经过征地报批、征地审查、征地审核与批复、征地方案公告、征地补偿安置方案公告、征地补偿登记、补偿安置实施等程序,涉及县级以上人民政府、土地行政主管部门、省级人民政府等不同行政机关。原告在本案中一并提起行政诉讼,并不符合法律相关规定。

   规则二:市、县政府作出的征收公告不是征收决定。理由是:征收公告并不直接设定被征地人的权利义务,对被征地人的权利义务也不产生实际影响,只是对省级政府和国务院批准征收涉案土地行政行为事项的宣告,对被征地人权利义务产生实际影响的是征收批复以及后续的征地实施行为。

   规则三:征收批复的法律性质是征收决定,但该行为不属于行政诉讼的受案范围。理由是:(1)“省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于《行政复议法》第30条所规定的‘征收土地的决定’。”(2)根据最高人民法院“(2005)行他字第23号答复”(以下简称“第23号答复”)的解释,《行政复议法》第30条第2款的规定,省级人民政府作出的征收土地决定属于法律规定的最终裁决行为,当事人对此类行政行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理。

   规则四:虽然征收批复不属于行政诉讼的受案范围,但属于行政复议的受案范围。理由有三个方面:(1)省级人民政府作出的征地批复必然对土地权利人的合法权益产生影响,应当属于行政复议范围。(2)省级政府土地征收批复的相关内容,往往已按照《土地管理法》所规定的征地公告程序公之于众,产生了外化效果,且经过同级复议后形成的复议决定,也是向国务院申请裁决的前提依据之一;(3)国务院亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。

   有学者批评最高人民法院建立的“规则三”是对《行政复议法》的误读或曲解。因为最高人民法院“第23号答复”与《行政复议法》第30条第2款的原意不符,超出了法律文本可能具有的含义。这种批评意见有一定道理,因为《行政复议法》该款文义是清晰的,其只意味着省级政府确认土地等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决,而非国务院或省级政府对征收土地所作出的决定也是最终裁决,否则无法要求行政复议机关对这种“最终裁决行为”进行复议。

   不过,最高人民法院在“第23号答复”中对《行政复议法》第30条第2款作出明显超出文义的解释深层原因在于,法院对征地批复的司法审查存在“审理难”和“判决难”等问题。“审理难”主要是由“作为批复法定主体的国务院在现行法中难以成为行政诉讼的被告”“省级政府主要负责人出庭应诉率不高”“征收批复的法律性质不明确”等原因引起;“判决难”则主要体现在,司法机关即使发现征地批复是违法的,基于公共利益等原因通常难以作出撤销判决,而只能作出确认批复违法的判决。在这种情况下,虽然原告可以获得法律层面的胜利,但其合法的实体权利却并不能通过这种胜诉获得真正保障,反而耗费了大量的法律资源,并导致行政诉讼出现了一定程度的制度空转。正因如此,最高人民法院近几年只是准许浙江等极少数地方法院在保持裁判标准统一的前提下,对征地批复案件进行探索性、试点性案件受理,其他地方法院则不受理此类案件。

   尽管我国法院系统建立的上述四个裁判规则具有一定的实践合理性。但因此省级以上人民政府作出的“征地批复”和市、县政府作出的“征收公告”,均被排除在司法审查之外。如此一来,《行政诉讼法》第12条关于征收决定属于人民法院行政诉讼的受案范围的规定,以及《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》(全国人大常委会2009年通过)第2条第3款关于“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷,不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围,可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”的规定,都将出现“事实上被搁置”的风险。

   将征收决定纳入人民法院行政诉讼的受案范围,正是2014年《行政诉讼法》修改取得的重要立法成果和制度进步。另外,最高人民法院在2020年也要求各级法院“公正审理土地征收征用案件……严格界定公共利益用地范围,对不符合公共利益需要征收、征用土地的行为,依法不予支持”。因此,无论从落实《行政诉讼法》《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》相关规定的角度,还是从落实最高人民法院最新司法政策的角度,人民法院都需要调整过去数十年间形成的裁判立场,直面“识别和确定集体土地征收决定并对其进行司法审查”这一问题。

   三、不同征收体制对集体土地征收决定识别的影响

   要解决上述法律适用难题,首先需要在实体法层面确定“究竟哪个主体作出的哪个行政行为应当作为集体土地征收决定”。要回答这一问题,我们需要在回顾我国的土地征收制度变迁史的基础上,综合运用文义解释、历史解释和体系解释的方法来对此作出判断。

   (一)“分级限额实施征收体制”下的集体土地征收决定识别

   梳理相关法律文献可以发现,新中国成立以来,我国土地管理和土地征收领域的相关实体法规则乃至政策一直不曾使用“征收决定”这一术语,与该术语最为接近的是“核拨”“批准”等术语。比如,1953年的《国家建设征用土地办法》规定,用地单位首先向有权批准本项建设工程初步设计的机关提出申请,由后者批准用地的数量,然后用地单位向土地所在地的省级人民委员会申请一次或者数次核拨。其中,建设工程用地在300亩以下和迁移居民在30户以下的,可以向土地所在地的县级人民委员会申请核拨。土地经核拨以后,用地单位应该协同当地人民委员会向群众进行解释,宣布对被征用土地者补偿安置的各项具体办法,支付相关补偿费或者补助费,然后进行施工。1982年制定的《国家建设征用土地条例》和1986年制定的《土地管理法》均规定,国家建设征用土地,建设单位向县级以上地方人民政府土地管理部门提出申请,经县级以上人民政府审查批准或批准核定后,由土地管理部门划拨土地。

   在1998年《土地管理法》通过之前,上述规定不会引起“何种行政行为是征收决定”的分歧和争议。因为当时的土地征收审批体制具有以下特点:(1)征收审批权是按照用地规模在各层级政府之间分级限额实施的,包括县级政府在内的各级地方政府都享有该项权力;(2)不同层级政府按照法律规定的权限进行独立审批。下级政府对土地征收申请的审批无须事先请示上级政府同意,上级政府所作的土地征收批准也不需要下级政府逐级提出预审意见;(3)征收申请者和实施者都是用地单位而非市县政府。除了必要的公文转送外,有权机关作出“核拨”或“批准”行为几乎构成政府土地征收决定权的全部内容。所以,这一时期各级政府作出的征收批准行为就是征收决定。

   (二)“分级多阶段实施征收体制”的建立及其制度演变

   1998年《土地管理法》通过之后,我国的土地管理制度出现了以下新变化:(1)为了实现“严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护”等目标,该法建立了由土地利用总体规划、土地利用年度计划、农用地转用审批、违法审批或逃避审批的责任追究等具体制度组成的土地用途管制体系;(2)省级政府应当确保本行政区域内耕地总量不减少,各级土地利用总体规划的批准权和农用地转用审批权被赋予国务院和省级政府,市、县政府不享有该项权力;(3)集体土地征收批准权也被设定为专属国务院和省级政府,市、县政府不再享有该项权力。

上述法律规范的调整对土地征收制度的影响有二:其一,集体土地征收行为开始从“某级政府单独作出土地征收批准”转变为“多级政府分阶段最终作出土地征收决定”;其二,农用地能否转为建设用地,由省级政府和国务院的土地利用规划审批(包括修改相关规划的批准)和农用地转用审批来决定,征收批准行为不再承担土地用途转用控制功能。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学家》公众号
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