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程雪阳:论集体土地征收决定的识别与司法审查

更新时间:2022-05-28 11:53:04
作者: 程雪阳  
省级政府和国务院的职责是,依据“国家批规模、控结构,地方管项目、落用地”的原则,通过审查市、县政府提交的建设用地项目承呈报说明书、农用地转用方案、土地征收方案、补充耕地方案以及供地方案(即“一书三方案”或“一书四方案”),监督市、县政府的土地征收行为:(1)是否符合国家用途管制的要求以及相关产业政策;(2)被征收土地界址、地类、面积清楚、权属是否争议;(3)征地补偿标准是否合理、安置途径是否可行;(4)补充耕地是否到位;(5)是否缴纳新增建设用地土地有偿使用费。

   既然国务院和省级政府可以通过土地利用规划审批和农用地转用审批控制土地的用途转用,那么《土地管理法》将土地征收批准权也规定为这两级政府专享的意义是什么呢?立法机关的解释是“主要考虑是征地属于国家强制性权力的行使,关系重大社会利益调整和农民的切身利益,必须持高度审慎的态度,避免地方政府因片面追求区域经济建设滥用征地权,损害农民利益”。这种解释表明,此时土地征收批准的主要制度功能在于,监督市县政府所实施的征收是否会侵犯被征收人的法定权益。由此,土地征收批准权就同时具有了“决定权”和“监督权”的双重属性。

   (三)“分级多阶段实施征收体制”下的集体土地征收决定识别

   在1998年《土地管理法》的框架下,征收批准权的“决定权”属性比“监督权”属性更为突出,因为在当时的集体土地征收程序中,市、县政府的职责主要是同意用地单位的征收申请;编制“一书三方案”或“一书四方案”并逐级上报给有征收批准权的机关进行审查批准;在征收批准下达后将被征收的土地通过有偿或无偿的方式供应给建设单位。此时,市、县政府主要是省级政府和国务院的“意志传达者”和“执行者”,而不是土地征收决定的作出者。这也是为何全国人大常委会在1999年通过的《行政复议法》第30条第2款采用“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定……”这种法律表达的原因。不过,随着集体土地征收制度在1998年之后不断进行调整,上述结论能否继续成立,需要进一步分析。

   首先,2007年施行的《物权法》第28条(即现行《民法典》第229条)规定,因人民政府的征收决定导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自征收决定等生效时发生效力。这一规则意味着如果继续将征收批复视为征收决定,那么省级政府或国务院依法作出征收批复之后,集体土地所有权和各类用益物权就将归于消灭,相关土地已经转变为国家所有。但根据国务院2004年建立的“农用地转用审批文件和土地征收批准文件有效期两年”规则,如果市县政府两年内不发布征收公告并组织实施,那么该行为不但不具有拘束力和执行力,而且公定力和确定力也将自动失效。在这种情况下,认为“征收批复作出后,集体土地所有权自动转变为国家土地所有权;征收批复两年失效后,国家土地所有权再次自动退回为集体土地所有权”,并不具有法解释层面的可接受性。正因如此,最高人民法院提出,征收批复以发布公告的方式对被征收人送达后,才能对被征收人发生法律效力,才能导致土地性质的改变,也才能引发安置补偿等一系列后续法律关系。这意味着应当将征收公告的正式发布作为征收决定成立和生效的组成部分。

   其次,1998年版《土地管理法》虽然设立并区分了“农用地转用审批”和“土地征收审批”两种不同的制度,但基于“国家垄断土地一级市场”这一历史背景,这两种制度的功能分化与分离在法律实施层面并不明显,甚至在具体的土地管理实践中,它们一直被统称为“用地审批”。2019年《土地管理法》通过之后,上述情况开始发生变化。其一,根据该法第63条所建立的集体经营性建设用地入市制度,涉及土地用途变更的集体经营性建设用地,在通过出让、出租等方式进入建设用地之前,只需要向省级政府或国务院申请进行农用地转用审批,无须获得省级政府或国务院征收审批;其二,该法允许国务院和省级政府通过行政授权的方式,将自身所享有的农用地转用审批权下放给下级政府。由此,设区的市可以通过行政授权的方式获得作出农用地转用审批的权力,但无法通过相同的方式获得作出土地征收审批的权力。这种新的制度安排是因为农用地转用批准权的本质是一项最终的行政决定,其可以根据经济社会的发展情况在不同层级政府之间进行调整,但土地征收批准权具有“事前性的监督权”面向,市县政府不能通过行政授权的方式获得该项权力。

   最后,1998年《土地管理法》所建立的集体土地征收程序,呈现出“政府间请示—命令—执行”特征,但是2019年《土地管理法》通过对集体土地征收程序进行改造,建立了集体土地征收批准之前的信息公开和公共参与制度。根据该法及其实施条例规定,市县政府在提出集体土地征收申请之前,需要完成“公共利益认定+听取被征收人意见(必要时进行听证)+补偿(特别是签订补偿协议)”三个要件。省级政府和国务院的职责主要是“对征收土地的必要性、合理性、是否符合《土地管理法》第45条规定的为了公共利益确需征收土地的情形以及是否符合法定程序进行审查。”在这种新的制度安排之下,集体土地征收呈现出明显的“市、县政府与被征收人基本达成一致意见后,报省级政府或国务院同意后实施”特点。因此,将2019年版《土地管理法》所建立的土地征收批准权定位为“基于上级政府对下级政府的领导权而产生的内部监督权”更为合理。因为实践中如果绝大多数集体土地权利人都同意(具体表现为绝大多数被征收人签署了征收补偿协议)市、县政府的土地征收行为,省级政府和中央政府通常不会否定这种征收行为的法律效力。

   综上,虽然土地征收批准制度自新中国成立以来就一直存在于我国的法秩序之中,但在不同的土地管理体制和土地征收制度下,其所承担的法律功能并不相同。1998年之后,随着农用地转用审批制度与土地征收审批制度的功能分离,土地征收审批制度两年有效期规则的建立,以及市、县政府在申请征收之前必须完成听取意见以及与被征收人签署补偿协议等程序要求,在行政实体法层面将征收公告行为界定为集体土地征收决定是适宜且必要的。而且,惟有作此种法律解释,才能与民法物权变动规则保持协调性和融贯性。另外,从合宪性控制的角度来看,这种结论也并不违反现行宪法的要求,因为《宪法》第105条关于“地方各级人民政府是地方各级国家行政机关”的规定表明,省级及以下政府并非是地方机关而是国家机关的组成部分,其可以代表国家作出土地征收决定。

   四、征收公告作为征收决定的司法审查路径

   实体法层面对集体土地征收决定的识别和确定,并不能完全解决“人民法院如何对征收决定进行司法审查”这一问题,因为集体土地征收在现行法秩序之下属于一种多阶段行政行为。如何对此种多阶段行政行为进行司法审查,依然需要进一步讨论,因为如果人民法院对其中的每个行政行为进行单独受理和审理,那就需要面对“征收公告之前的先行行政行为只是过程性行为”的抗辩;如果人民法院只受理作为最终对外发生法律效力的征收决定,那需要面对“征收公告之前的先行行为存在违法性时,是否需要对这些行为进行司法审查以及如何审查”等难题。

   对于上述问题,有专家认为,人民法院在面对土地征收中一系列的行政行为时应坚持“一案一诉”原则,不能仅仅因为不同行政主体作出的几个不同的行政行为之间存在某种关联,就将其整个放置在一个行政案件中审理,否则既有违“司法审查权有限性原则”,也不利于人民法院对案件及时、正确地进行审理。这种意见具有一定合理性,但问题的关键在于,在集体土地征收过程中,究竟哪些行为应当放置在一个案件中一并受理或审理,哪些行为应当另案处理或不予受理?要回答这些问题,首先必须明确现行法所建立的集体土地征收决定是由数个独立的行政行为还是一个行政行为构成,其次要明确多阶段行为中的内部行政行为是否会发生外部化法律效果;再次要明确在审理作为征收决定的征收公告时,先行行为如何进行处理;最后要明确征收批复的法律效力和实施问题。

   (一)由多阶段组成的集体土地征收行为系单一行政行为

   有学者曾将我国的集体土地征收制度总结为“没有哪一个行政主体享有完全意义上的征收权,其更多是在征收的不同阶段分割和分享国家征收权。”这种总结比较形象地揭示了集体土地征收行为的多阶段性。“多阶段行政行为”包括了许多不同的类型。有些表现为多个主体分阶段分别对行政相对人作出独立的行政处分,因此可以称为是“由多个阶段性行政行为构成的行为群”。另外一些虽然也是由多个主体分阶段作出,但相关先行行为只是最终对外发生法律效力的行政行为的构成要素或过程性/内部行为,而非数个独立的行政行为,并不具有行政法上独立的可诉性。

   集体土地征收行为显然属于后一种多阶段行政行为。理由是:(1)相对于最终作出的征收决定,由市、县政府在征收申请前的准备阶段和申请报批阶段作出的各类先行行为(比如土地征收预公告、听取意见,发布征收补偿方案、签署安置补偿协议等),以及各级自然资源管理部门针对征收申请所作的预审意见,都属于明显的“过程性行政行为”;(2)省级政府或国务院作出的征收批复,虽然具有行政行为的公定力和确定力,但对被征收人和利害关系人却不具有拘束力和执行力。如上所述,相关征收批复两年内未被市县政府公告并实施,公定力和确定力自动消失。在这种情况下,将此种主要发挥事前监督功能的批准行为在行政诉讼层面界定为是“过程性行为”更为合适。如果上述论证可以成立,那么按照最高人民法院2018年的司法解释,基于行政审判的“案件成熟度”原则,同时为了避免对行政机关的决策过程中造成不必要的干扰,“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

   (二)作为内部行政行为的征收批复原则上不发生“外部化”法律效果

   从上文相关判决的梳理情况来看,最高人民法院也赞同集体土地征收行为是由多阶段行为构成的一个行政行为,但其基于“内部行政行为外部化”理论,提出了“当市、县政府通过土地征收公告将征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途公布后,该批复已经外部化为独立的行政行为”的观点,并基于这一观点认为“集体土地征收批复行为属于行政复议而非行政诉讼的受案范围”。这种观点的自相矛盾性及其弊端,上文已经有所论述。但这里需要强调的是,最高人民法院之所以在过去的十几年间出现理论上的自相矛盾,主要源于其对“内部行政行为外部化”理论的误用。

   “内部行政行为的外部化”在理论界存在多种学说,但通常认为,一个内部行政行为至少应当包括“该行为直接送达给行政相对人”“行政管理部门没有作出任何明确的意思表示直接将内部行政行为付诸实施”“内部行政行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响”和“行政相对人对该内部行政行为不服提起诉讼”等四个要素。由于自1998年《土地管理法》实施以来,“市县政府就集体土地征收行为进行公告”一直是法律的强制性要求,而且国务院2015年5月14日发布的《关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)附件二明确规定,“土地征收审查”系“政府内部审批的非行政许可审批事项”,不面向公民、法人和其他社会组织实施审批,因此,除非市县政府没有依法进行征收公告而是直接将征收批复付诸实施,否则此类征收批复即使依照《政府信息公开条例》进行了公开,那也只是处于“依法被公开但没有被外部化”的法律状态。

对此,最高人民法院发布的第22号指导案例“魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案”也支持这一观点。该案确立的裁判要旨即为“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复,一般属于内部行政行为,不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响,行政相对人对该批复不服提起诉讼的,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学家》公众号
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