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王禄生:我国司法改革的内卷化风险及其治理

更新时间:2022-05-27 23:57:56
作者: 王禄生  

   【中文摘要】受制于一系列主客观因素,我国司法改革正在面临内卷化风险。这表现为司法改革往往只能在既定框架下对有限领域展开审时度势、持续不断的调整;尽管改革在相关领域取得显著的成效,却难以完全实现预期目标,改革因成效不均衡而无法全面深化。从根源来看,我国司法改革过程中司法独特性与政治统一性博弈形成的角色约束,“地方试点主义”与“政治锦标赛”叠加而成的竞争倾向,领导决策与政治动员结合产生的行政主导共同型塑并强化了内卷化风险。治理内卷化风险,必须打破角色约束,避免将司法改革作为缓解体制改革压力的制度性工具,并从制度上充分回应司法需求;限制竞争倾向,降低试点的随意性与偶然性,提倡有序试点和理性竞争;破除行政主导,保障依法推进、扩大多元参与、提倡增量改革。

   【中文关键字】司法改革;内卷化风险;法院人员分类管理;法官员额制

  

  

   改革开放后人民法院的发展史实际上是一部司法改革的历史,变革始终是其主旋律。司法制度在历时性变迁中不断完善。尤其是进入新时期以来,司法改革在力度、广度、深度方面均有重大突破,并已取得显著成效。然而,发现“变”固然重要,但在繁复多样的变化中发现“不变”也有重大意义。在千变万化中,司法改革面临的宏观、中观与微观问题是相对确定的,它们之间的彼此交织成为司法改革必须直面的制度环境。受制度环境的约束,司法改革在较长观察时段内似乎呈现某种周期循环特征。本文尝试将内卷化的理论框架由经济学和政治学研究领域扩展到法学研究领域,并分析“内卷化风险”是如何型塑了我国司法改革的现实样貌。当揭开表象去深入挖掘司法改革内卷化风险这条线索时,我们就找到了观察和解释我国司法改革的一个重要切入点。

  

   一、我国司法改革内卷化风险的提出

  

   所谓司法改革的内卷化风险,是指这样一种潜在的风险状态:受制于一系列主客观因素,中国司法改革往往只能在既定框架下,对原有问题进行审时度势、持续不断的修正;尽管改革在相关领域取得显著的成效,却难以完全实现去地方化、去行政化和职业化等司法现代化转型的预期目标;[1]从一个较长周期看,相似改革在周期循环中“内卷优化”,[2]改革因成效不均衡而无法全面深化。“内卷化风险”并非结果意义上的“内卷”,而是一种过程意义上的潜在可能。

  

   (一)我国司法改革内卷化风险的理论基础

  

   “内卷化”是为数不多的几个被认为对中国问题具有解释力,且在国际和国内学术界使用频率较高、影响广泛的概念。1963年,美国著名的文化人类学家吉尔兹在对印度尼西亚农业经济进行研究时发现,由于爪哇岛缺乏资本、土地数量有限、人口增长迅速,因此岛上劳动力不断高密度地填充到水稻生产中,导致“农业内卷化”。尽管“农业内卷化”下爪哇岛的水稻产量上升,水稻生产行业内部日趋精细化,农民收入有所改善,却阻碍了该岛经济朝着更高效率的模式发展。[3]

  

   著名历史社会学家黄宗智发展了“内卷化”的概念用以解释中国曾经的“小农经济”:(1)受制于人口过剩、土地有限以及可替代产业缺失等因素,历史上新增的人口因为生存压力被过度投入到效率并非最大化的小农经济(家庭式农场)中;(2)由于人力的持续“过密”投入,因此劳动力投入的边际效用递减、生产效率极度低下;[4](3)尽管与家庭式农场模式比较起来,雇佣劳动力农场在效率上有诸多优势,但是内卷化所形成的制度锁定却固化、复制、扩散了这种低效率的模式。制度锁定的效用是如此顽固,以至于在一个较长的时间周期内,相应的模式会循环往复出现。[5](4)尽管小农家庭的作物产量和年收入有所增加,经济的生产效率却陷入停滞,生产方式也始终无法升级转型,陷入一种“无发展的增长”或“内卷化增长”。[6]

  

   美国学者杜赞奇则把“内卷化”扩展适用到政治学领域,用以解释[20]世纪前半期中国国家政权的扩张及其现代化过程。杜赞奇的观点可以概括为:国家政权的扩张应建立在提高效益的基础上,否则其扩张会陷入“内卷化”。在他看来,近代中国国家行政职能的扩张(增长)并非基于正式机构效率的提升(发展),而是基于对原有非正式机构的持续投入来实现的。[7]这种观点与黄宗智“内卷化增长”/“无实质发展的增长”可谓异曲同工。

  

   尽管“内卷化”的概念在发展的过程中,经由学者从不同维度进行了深化,但如果抛开探讨的具体事项不谈,那么“内卷化”的核心理念是基本维持不变的。概括来讲,内卷化是这样的一个过程:受到一系列主客观因素的制约,资源持续、过密地投入非最优的模式之中,[8]进而导致边际效用递减并降低整体效率,经济、政治、社会模式在某一发展阶段达到确定形式后便趋于制度锁定,尽管持续的资源投入带来一系列的增长,但增加的投入量与不断减少的单位产出之间的矛盾使得经济、政治、社会遭遇发展瓶颈或陷入停滞不前或始终无法转换为另一个高级模式。简而言之,这一过程大致可以被拆分为5个环节:主客观因素制约→过密投入到非最优模式→边际递减、效率下降→制度复制、延展并锁定→发展瓶颈(如表1所示)。一言以蔽之,“内卷化”可以用“无发展的增长”或“无法质变的持续量变”来加以概括,它是一种受诸多因素限制、大量资源持续投入总是无法达到预期发展目标的状态。

  

   表1 吉尔兹、黄宗智与杜赞奇“内卷化”理论要素分解表

  

  

  

   (二)我国司法改革内卷化风险的基本表征

  

   “内卷化”的概念尽管已经被广泛应用于经济、政治与文化领域的研究,但在法学领域使用得还较为有限。[9]与经济、政治领域的改革相似,我国司法改革也面临内卷化风险,其基本表征可以从3个方面展开:其一,司法改革过程的“周期循环”。受制于一系列主客观因素的影响,我国的司法改革往往只能在相对有限的领域展开,更多地聚焦机制调整。从一个较长的周期来看,改革过程呈现“周期循环”的显著特征。其二,司法改革措施的“精耕细作”。由于改革资源只能投入到有限的改革领域,因此司法改革者往往只能对内不断挖掘制度潜能,在既有制度框架下进行调整和修正。改革具体措施呈现特定领域持续“精耕细作”,改革后的相关司法制度、内部结构、工具手段日益精细。以贯穿于司法改革全过程的法官选任为例,从20世纪90年代开始,每个阶段对法官的选任机制改革都围绕提升资质要求、细化选任程序展开。具体呈现为对法官的学历要求由专科到本科、资格考试条件由“公开考试”到“国家统一法律职业资格考试”、各法官选任程序的日益精细化。[10]其三,司法改革结果的“成效非均衡”。在经济学的“内卷化”概念中,劳动力过密投入所导致的产量增加、农民收入改善是一种浅层的成效,而与之对应的则是诸如劳动生产率与社会形态变迁等深层成效匮乏。因此,“内卷化增长”在本质上是一种成效的不均衡。从此种意义上讲,司法改革的内卷化风险绝不意味着司法改革没有取得任何成效,而是特指司法改革的成效具有非均衡性。在司法改革措施中,那些未触及深层问题的改革推动迅速、成效显著,而那些涉及深层问题的则进展缓慢。改革成效未达预期引发了改革者的持续投入,使得司法改革被进一步局限在特定的改革领域,相似的司法改革内容发生周期性循环。由此,司法改革内卷化风险的闭环就形成了。内卷化风险可能加大改革的难度,使得司法改革无法及时调整改革措施与改革内容,司法改革无法全面深化,并逐步陷入“进两步、退一步”式的“内卷增长”。上述3个方面的表征互为因果、相互交织、彼此强化,共同型塑了中国司法改革的现实面貌。

  

   当然,“内卷化风险”这种过程意义上的可能性与结果意义上“内卷”的区别主要体现在以下几个方面:其一,司法改革过程的“循环往复”并非“内卷”意义上的简单复制或者低水平重复,而是在审时度势之下的优化。其二,司法改革措施的“精耕细作”并非“内卷”意义上在非常有限领域的“过密投入”,而应被理解为对原有司法改革做进一步的“精装修”。当然,如果“精耕细作”的程度不断提升乃至异化为对细枝末节无实质意义的修正甚至诱发无效竞争,那么就可能滑向“过密投入”。其三,司法改革结果的“成效非均衡”并非“内卷”意义上的因为投入产出边际效用不断递减而陷入的“无发展的增长”或“无法质变的量变”。事实上,我国司法改革在特定领域成效显著,有力地推动了司法体制的现代化转型。然而,这种发展的成效并不均衡——部分领域成效好,部分领域成效差。用经济学的话语来表达就是,部分改革投入取得显著制度收益、部分改革投入获得较少制度收益、部分改革投入无法获得制度收益。随着“成效失衡”现象的加剧,司法改革的整体投入产出比就会由边际递增逐步向边际维持、边际递减甚至是无边际效用过渡。若是这样,则改革就可能彻底陷入“内卷”之中。

  

   二、我国司法改革内卷化风险的例证

  

   在提出基本表征之后,本部分将通过对法院人员分类管理改革的历时考察进一步阐述我国司法改革面临的内卷化风险。法院人员分类管理改革可谓我国司法改革中的“老面孔”。在1999-2021年间的23份最高人民法院工作报告中,“分类管理”一词一共出现在14份报告中,见微知著,这项改革的重要性可见一斑。在过去的20余年间,我国法院系统先后开展了一系列带有明显人员分类管理特征的改革,改革的整体面貌较好地契合内卷化风险的基本表征。

  

   (一)改革过程的“周期循环”

  

   我国法院人员分类管理的理念至少可以追溯到1999年最高人民法院印发的《人民法院五年改革纲要》(以下简称《一五纲要》)。尽管在《一五纲要》文本中并未直接出现“分类管理”的语词,但实行书记员单独序列管理、进行法官助理的试点以及调整人民法院行政人员与审判人员的配比等内容已体现出显著的“人员分类”“单独序列”“员额配比”等分类管理理念。法院系统官方文件正式启用“分类管理”这一术语大致可追溯到2000年。该年度最高人民法院工作报告提到“实现审判人员与行政人员的分类管理”。[11]从阶段划分来看,20世纪90年代中后期到2002年之间可以视作法院人员分类管理改革的“探索期”。其后,以2003年书记员单独序列管理改革为标志,法院全面开启人员分类管理改革。此后,人员分类管理改革进入初步发展期并在2009年之后逐步陷入沉寂。这一时间段可以视作法院人员分类管理改革的“发展期”。2013年党的十八届三中全会再次将法院人员分类管理纳入新一轮的改革任务之中。我国法院人员分类管理改革的“复兴期”由此拉开序幕并稳步推进。由“探索期”到“发展期”再到“复兴期”,法院人员分类管理改革的过程呈现出一定的周期性。

  

其一,法官单独序列管理改革呈现“周期循环”的表征。法官单独序列管理的实质是强调法官与法院其他工作人员的区分,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法商研究》2022年第3期
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