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王绍琛 周飞舟:困局与突破:城乡融合发展中小城镇问题再探究

更新时间:2022-05-27 00:26:15
作者: 王绍琛   周飞舟 (进入专栏)  

  

   当前小城镇发展面临的困局,是长期以来城乡二元对立所造成的历史现象,表现为小城镇在城乡体系中位置的失衡和发展着力点的塌落,而这一问题又与我国无论是城镇化还是农村发展进程中的一系列障碍互为因果。城乡关系在新时期由对立到融合的转变,应该给予小城镇发展以契机,以使得其在城乡发展体系中既能充分起到衔接和过渡作用,又能自成一类。三产融合发展为探索小城镇在新形势下的未来发展道路提供了一个基本设想。这一思路的落实依赖区域融合发展的整体水平,有待于土地城镇化作为旧有的发展模式真正成为过去,并且农村得以全面振兴,其中既蕴藏有优秀传统文化因子,又有足以引导塑造未来文明聚落形态的重要潜力。

   1、小城镇作为“问题”的再提出

   距离费孝通先生在20世纪80年代初提出将小城镇作为大问题来看待的观点已经过去近40年的时间了。40年来,小城镇的发展状况和命运沉浮一方面与我国城乡发展的结构性变化息息相关;另一方面,由于它介于城乡之间过渡状态的独特性质,对于它的观察也可以构成一个观测城乡关系变化的重要视角。在今天我国实行人的城镇化与乡村振兴并举的战略政策背景下,城与乡的发展思路已经逐渐从二元分割走向融合发展。在新形势下,尤其是在“十四五”期间,再度或曰继续考察小城镇的发展样态及其源流,辨析它在当前城乡融合发展体系中的地位、功能、潜力和制约性因素,不但有助于深化且完整地认识城乡融合发展这一富于时代性的重大命题,而且在实践上也有助于切实地联结并活化城与乡的各种生产生活要素,引导人口均衡、合理、有序流动,打通二者循环。

   2、小城镇研究的传统路径

   费孝通先生对于小城镇所作研究特点有二:一是将小城镇视作城乡连续统中的一部分,并将其置于区域发展的角度去考察小城镇的功能,从而凸显小城镇介乎城与乡之间的独特形态;二是注重小城镇在不同地区的不同发展特点,并将之提炼为“模式”以比较其不同的发展路径。这是一种区域研究的整体性思路,强调区域内城市与乡镇、农村的有机连接,并从这个角度去解释农村工业化和城市化以及小城镇的兴建浪潮。[1]不同于费老从区域研究的层面去观察城与乡之间的关系,进而解释小城镇之所以在20世纪80年代出现繁荣发展的现象,许多学者更多地将研究精力直接集中在与小城镇发展息息相关的乡镇企业上,深入到乡镇企业内部的产权结构,发现其是深深地嵌入到乡土社会本身的伦理结构之中的,而这一点正是其能够一度繁荣的原因。[2][3][4][5]也有学者将乡镇企业放置在政府行为的框架中去看待,从财政激励的角度发现,乡镇企业之所以能够发展,与地方政府的扶植有莫大的关系,而1994年分税制改革则使得这种激励于地方政府而言不复存在,从而导致乡镇企业的衰落,进而使得小城镇的发展举步不前。[6]

   与小城镇发展状况低迷的景象相一致,学界自乡镇企业异军突起又偃旗息鼓之后对于小城镇的关注,除了一系列反思性著作以外,也不如前一阶段那般突出。这段时间学界针对小城镇的关注重点由乡镇企业转移到了乡镇基层政权上来,发现财政制度的改革直接导致了其悬浮化的景象[7],在实际的运作过程中如果放置在政府间关系的层面去看,结合项目制的运作逻辑,发现其所起到的只是一种“协调型”的作用。[8]乡镇企业衰落与乡镇政权悬浮,共同构成了学界对于小城镇发展现状的基本判断。而与之相应,现阶段从区域研究角度出发,学界已经不太注意将小城镇视作一个独立的个体去展开分析,而是更习惯将之分置于城镇化研究和农村研究两个不同的领域。一方面,将小城镇的发展归纳到城镇化的进程之中,约定俗成地认为小城镇是城镇化的一部分,忽略城与镇的重要区别;另一方面,则是在农村研究涉及与乡镇政权有关的问题时才将小城镇纳入分析之中,忽略小城镇本身因为接近农村而自身即带有的乡土特征。这样的研究思路体现了城乡二元结构的现实所导致的一种学理上的思维“惯习”,贴近现实状况,是一种对于发展现状的直接反映,其意义在于再现了当下城乡发展的基本面貌。问题则在于,其并没有跳脱出城乡二元结构的思维模式,从区域发展的整体性思路出发辨识出一条贯穿农村、乡镇与城市的或潜或显的脉络。尽管从现实来看,小城镇发展状况低迷,但依然能从研究的角度给予其一个独立的地位,从而寻找或者激活在城乡融合发展的大势之下它本身在城乡连续统中所具有的独特意义。[9]

   有学者从土地研究的角度出发,将当前中国基本的社会发展形态概括为“城乡中国”,以区别于费老所作出的“乡土中国”的概括。[10]这种概括强调了中国在现阶段发展过程中呈现的强烈的转型色彩,“土地粘度”的下降标志着安土重迁的乡土特质在现代社会遭到了极大的冲击。对于这一转变的理解,要有充分的“文化自觉”,即认识到这一转变过程是与人的伦理性存在因素紧密结合在一起的。在这一转变过程中,不仅仅是外在的物质存在形态发生了变化,更重要的是人心秩序也在不断发生着重组。从“乡土中国”向“城乡中国”的转变是社会变迁,更是文化变迁。只有从这一层面来看待这一过程,才可以更好地判断这一过程的所得所失,并充分意识到城与乡不仅仅是两种社区,更是不同的文明聚落形态,将小城镇作为一种文明聚落形态的独特性凸显出来,进而在城乡文明连续统的意义上来讨论城乡融合发展。另有学者从乡村振兴战略角度出发,有针对性地强调其时间上的阶段性,认为乡村要进行产业融合发展,有待城市化发展到一定水平,但是对于小城镇在其中作为一种文明聚落形态可能会起到的作用不是重点着墨之所在。[11]还有学者关注到了城乡融合程度较高的区域,以新技术支撑乡村未来社区发展可能呈现的样貌,以及乡村未来社区的构建主题及其与城乡融合的关联,但是对于小城镇在这种关联中的地位亦非研究重点。[12]因此,有必要将小城镇从城镇化和乡村研究的脉络中更为独立地凸显出来,以考察其在城乡融合发展过程中的历史定位、城乡关联以及发展趋势和潜力。

   3、历史与现状:从“人口蓄水池”到结构性失衡

   小城镇作为一个学术概念,被理解为人们的空间聚落形态之一,在不同的历史发展时期以及不同的国度有着不同的意指和内涵。因此,立足于我国的国情和实践,就必须结合它在历史上的演变形态及今天在城乡融合发展中的定位来进行比较确切和符合实际的界定。如果将历史的视野拉长至唐宋,会发现“城镇化”比“城市化”更符合长时段以来我国城乡聚落形态的演变事实。因为直至明清,从横向国别比较的角度去看,散落而数量繁多的“镇”而非大城市是与乡村有着有机连接的主流聚居形态。也就是说,小城镇作为我国的一种空间聚落形态,不仅仅在传统社会长期承担着一系列经济社会功能,更因为历史悠久,得以构成一种凝聚传统生活方式和精神气质的文明聚落形态。如同历史学家钱穆所论述的,它居于都市-乡镇-山林-江湖的中间位置,因为接近山林与江湖,所以蕴藏有乡土本色;又因为包含着基本的工商业功能,所以与都市又存在着千丝万缕的关系。[13]

   新中国成立以来直至改革开放之前,由于计划经济体制的实行以及优先发展重工业战略的实施,乡镇固有的一部分工商业功能不像原先那般活跃,人才流出现象严重,小城镇发展状况低迷,同时城乡二元分割问题凸显。然而作为一条草蛇灰线,小城镇的发展并没有就此划上一个句号,反倒在改革开放之初至上世纪90年代中期,由于一部分乡镇企业——其中很多是在社队企业的基础上发展起来的——的异军突起而一度繁荣。这段时期小城镇的蓬勃发展所带来的好处是显而易见的,农民“离土不离乡,进厂不进城”,既增加了收入,也避免了异地打工所造成的高昂社会成本。尽管这一段时期乡镇企业的发展带有浓厚的“草根”和“乡土”气质,但正是在这种镶嵌于乡土社会、具有独特产权结构和激励机制的企业身上,蕴藏着小城镇得以成为“人口蓄水池”的条件。1990年代中期分税制改革以后,中央—地方关系产生了微妙变化,地方政府不再倾向于通过“放水养鱼”即培植企业的方式来谋求发展,而是转向经营“土地”和“城市”。也就是说,我国的城镇化进程从“工业城镇化”阶段转变到了“土地城镇化”阶段。[14]乡镇企业在这一转变过程中受到巨大冲击,农民就近找不到务工机会,于是奔向城市务工。小城镇难以发挥人口蓄水池的作用,繁荣不再。[15]

   小城镇的衰落既反映了农村的衰落,也说明了“土地城镇化”的模式难以为继,背后则征示着城乡关系的失调。一方面,农村青壮年劳动力不能实现就地城镇化,常年在外打工,农村变成儿童和老人的留守地,空壳化现象严重,农村景象破败,农业现代化水平低下;另一方面,城市居住成本大幅度提升,涌入城市的进城务工人员难以在打工地落地生根、安家落户,同时,“大城市病”问题凸显。在这样的背景下,党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”即新型城镇化道路,或者说“人口城镇化”道路;十九大报告提出实施乡村振兴战略,并建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系;“十四五”规划提出要强化以工补农、以城带乡,推动构建形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系,并注重大中小城市和小城镇的协调发展,便成为历史发展的必然。那么小城镇在今天的新形势下,作为一种在历史上曾经蕴含着丰富的生命力,又在改革开放前期绽放过异彩的一种生产生活形态,在城乡融合发展的思路下究竟处于怎样一种位置?它的功能和定位究竟产生了怎样的变化,能不能重新绽放出活力?便成为一个需要直面的问题。

   小城镇不同于城市的重要一点在于,尽管它也以“城”命名,但是同乡土社会的联结更为密切。费孝通在他的研究中经常提及的吴江诸镇,比如震泽、盛泽等,都可以非常直观地看到这一点。这种联结从表面看来首先是一种从现实的生活需要中生发出来的偏重于商业的联结,同时还与乡村手工业发生着紧密的关联。星落密布的水路实际上串联起了村-镇-城-区域之间的关系,这种串联并不仅仅是一种交通意义上的串联,而是一种社会—经济意义上的串联,工业与农业、城市与乡村实际上呈现的是一种互相配合并有效循环的关系,二者相生而不相克,构成一个和谐的“生活世界”。这带给今天的一个重要启发就是,谈论“乡村振兴”就不应该仅仅将注意力孤立地放置在单个的村庄上,还要注意两种意义的联结:第一种是“平面联结”,即村与村之间的联结,这一点像施坚雅等许多汉学家早已经发现的[16],即单个村就其自身而言是无法满足自身功能的,必须通过交换等方式与其他的村发生关联,而这种关联密度最大的区域一般就是镇或曰“市镇”;第二种则是“纵向联结”,也可以说是“梯度联结”,即村与城的关系。在今天小城镇普遍衰落的情况下,就地方而言,村与城的关系已经基本泛化为村与县城的关系。“就地城镇化”基本上已经跳过了小城镇而变为“县域城镇化”,体现为农民尤其是新生代农民进城买房居住,转变为“城里人”。

这两种联结在当前形势和背景下的特点需要重点关注。第一,就村与村之间的“平面联结”而言,会发现这种联结是单一而脆弱的。从历史上看,村与村的联结程度表现为市镇的社会经济密度。市镇孕育着诸多商机和人情往来,村与村之间的联结因为村与镇的联结而呈现的维度丰富而多样,可以说是一个自成体系的“地方世界”,同时葆有极强的地方特色。而今天看来,这种联结因为村与镇的联结基本由全方位的经济社会联结转变为单一的行政联结而略显脆弱,表现在乡镇政权上就体现为它的“悬浮化”。乡镇政权除了主要担负基本的治理任务之外,其实在整全的意义上统合地方社会生活的能力并不高。一方面可以认为,村与村之间联结的脆弱即地方文化统合性程度的下降是城镇化发展使然,但另一方面也必须认识到,地方文化统合性程度的下降即地方特色资源的流失是需要警惕和大力防止的,因为正是地方特色孕育着真正富有生命力的现代化的可能。城镇化并不意味着抛弃传统的地方因素和千篇一律,(点击此处阅读下一页)


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