摘要:  区域协调发展需要建立合作机制。其中，行政体系的内部规则有助于消弭合作方的潜在矛盾，形成激励相容的共同意志。区域合作机制的内部规则重点在于人、权、责三个层面。合作各方可以自设机构或者联合设立机构，要重视各方负责人的关键角色，并且为合作机构配备适当的工作人员。上级应当授予相关地方开展合作的权力，鼓励、支持和引导地方开展常态化合作，给予其区域协调发展的优惠政策，允许地方变通适用有关立法和政策。同时，运用组织领导、重点任务落实、日常工作、经济社会发展、合作各方互评以及社会评价等指标开展考核评价，并以考核结果作为奖惩依据。

　　 关键词:  区域协调发展；区域合作机制；内部行政法；行政组织法

　　 一、问题的提出：区域合作机制的内部视角

　　 实施区域协调发展战略，需要区域内相关地方和部门的相互合作。协调发展的地方有的地理相连，如京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带；有的则并非地理相连，如东西部协作、对口支援。在合作方式上，签署合作协议、发布共同宣言、召开联席会议、成立协调机构、开展联合立法和执法等都被广泛采用。无论地理相连与否，采行哪些方式，区域协调发展都要求参与其中的各地方和部门建立合作关系和运行合作机制。2022年3月十三届全国人大五次会议修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规定省、设区的市两级人大及其常委会可以开展协同立法，县级以上地方各级政府可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制。协同立法的核心在于合作，协同工作机制的实质就是合作机制。

　　 之所以需要协调发展，一个重要原因在于地方间发展的不平衡、不充分，而这种差异必然影响相关地方开展协调发展的主观能力和客观效果。由于“地方”是相对独立的利益主体，[1]地方的公法人化在增强其利益地位正当性的同时，也可能带来地方间合作成本的升高，比如以隐形壁垒、消极配合等方式开展资源竞争、政策竞争和权利竞争。这显然有损高质量发展的目标。基于此，我们需要回应，如何通过行政[2]体系的内部规则来消弭各种潜在矛盾，解决合作中的信任、效率、平等、互利问题，形成激励相容的共同意志。

　　 合作的前提是分工，合作的实质是新的分工。影响合作有效运行的关键因素包括权威、利益、事务的共同性和关联性、裁量权等。需要认识到，我国的经济社会发展在很大程度上依靠党政统筹。一直以来，法学界对区域协调发展的讨论基本都是从“外部视角”开展的，即着眼行政行为的外部法律效果，讨论行政主体与社会主体的法律关系。此种视角的理论指向是，强调区域协调发展的重心在于强化市场统一，市场应当发挥主导作用，行政协调不宜过度。[3]这种视角固然是重要的，2018年中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也明确提出“充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用”。但是，不可忽视党政机关之间的利益协调，尤其是在区域合作机制的建立和运行中，更需要发挥党政统筹的功能，适当采用“政府自上而下、依靠行政权威方式来推行”的方式。[4]一份有关跨行政区联合应急预案的访谈中讲到：“有机制、有联系、人头熟是办成事儿的重要因素。”[5]这从机关内部运行的角度道出了合作机制的关键影响要素。显然，区域合作机制应当具备“内部视角”，其目标是观察和设计影响合作各方真实内在意思的规则，并促使各方以妥当的方式采取行动。

　　 党政机关的内部规则影响其对外开展的治理活动，良好完备的内部规则有助于激励相关地方、部门和人员积极主动地开展工作，反之亦然。这些内部规则应当受到法学界的重视。在学理上，这可谓内部行政法的讨论范畴，其核心特征是“由行政机关颁布，旨在控制行政自身行为和运作，主要针对行政机关工作人员”。[6]“行政法中内部法的目的在于为使行政公正地、高效地、合理地被执行而组织行政内部的机构，制定其运营所必要的内部手续，并整备手段。”[7]就此，本文将坚持实践导向，从党政机关的立场和观点出发，考量影响区域合作机制的内部因素及其引导和规范，目的是规范参与各方的合作关系，促使合作机制有效运行。基于本文所面对的问题和研究目的，在研究方法上将涉及描述与解释、文义与实证、分析与建构，在内容上从三个关键层面展开：一是“人”的层面，即机构与人员规则；二是“权”的层面，即授权与启动规则；三是“责”的层面，即考评与责任规则。

　　 二、机构与人员规则

　　 行政任务需要依托组织机构和专门人员来完成。在科层制的等级结构下，区域合作机制的首要问题在于机构与人员。这一问题解决好了，区域协调发展就有了依凭和“抓手”。在设计机构与人员规则时，要以功能性的组织形式为方向，避免机构空转、人浮于事、形式主义等弊端。

　　 （一）机构规则

　　 1.设立固定机构的必要性。在区域合作机制中，是否有必要建立固定机构？当前实践中的合作组织可以分为松散型与固定型两种。松散型的代表是联席会议、论坛、会商、对话会等。联席会议的参与方可能为相关地方，也可能是中央国家机关和地方共同参与。联席会议一般具有周期性，比如一年，议题因时而异。例如，黄河流域生态保护和高质量发展协作区联席会议自1988年开始持续举行，2020年举行了第三十一次联席会议，由水利部黄河水利委员会以及陕西、山西、内蒙古、山东、河南、四川、甘肃、青海、宁夏、新疆等省区政府和新疆生产建设兵团共同参与。松散型合作组织具有机动性强的优势，但也有协调度不足的问题。为此，建立相对固定的机构或许能够满足合作常态化的需要。例如，2021年成立的关中平原城市群区域合作办公室，由陕西西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、杨凌、商洛，山西运城、临汾，甘肃天水、平凉、庆阳，以及观察员延安、三门峡14市（区）政府共同参与，办公室常设在西安，各方派员常驻、集中办公。固定型合作组织需要解决的问题在于，设立在其中一方，必然要以该方为主导，而该方政治地位、区位优势及其在更高层级发展规划中的地位决定了其主导性。关中平原城市群区域合作办公室之所以设在西安，并以西安市发改委为依托机关，其关键原因就在于西安属于副省级城市、国家中心城市，并且被《关中平原城市群发展规划》确认为关中平原城市群的核心和中心。[8]固定型合作组织虽然有机构、人员和办公场所，但与科层制下的一般行政组织不同的是，该类组织通常不具有对外和对内作出决定、命令等强制性职权，主要是在关系协调、资源引介、信息传递等方面受委托而履行职责。

　　 固定型合作组织是否应当设定固定机构，其影响因素是多方面的，根本上取决于行政任务的客观需要。设立固定机构必须慎重。奥卡姆剃刀（Occam’s razor）原理认为，如无必要，勿增实体。《宪法》第27条要求，“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制”。该规定对于一切公权力活动都具有指引功能，各项制度安排都必须以《宪法》的“整体性价值为基本标准”。[9]实践中，精简机构可谓党和国家机构改革长期以来的主旋律。2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出，“坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责”。这意味着，一个机构必须具有其他机构无法替代的事权，且该机构能够良好负责。并非固定机构就一定有助于行政任务的实施，只是部分有助于行政任务也不符合精简统一原则。由此，如果设立固定性的区域合作机构，就必须避免与现有机构叠床架屋，必须具有专门的业务领域，且现有机构基本无法胜任行政任务的需要。只有在区域合作事项具有长期性、常态化以及多元性的前提下，设立固定机构才是合理的。

　　 采用松散型还是固定型的机构，其主要考量是结果主义的标准，即从实际运行效果上看，在合乎法治一般原则和框架的前提下，究竟何种形式的机构更有助于行政任务的达成。“优化协同高效”是判断机构设置必要性的核心目标。“只要这个目标达到了，该精简的就精简，该加强的就加强，而不是为了精简而精简。”[10]在国家法学理上，这是功能适当原则的典型体现，追求的是此种机构“能够合法且有准备地做出有效率的决定”。[11]松散型合作只是机动性、偶然性的交流，而紧密型合作需要固定机构承担日常事务。从组织社会学上说，建立固定机构表明了合作各方的强烈意愿和决心，优势在于通过其日常化活动增强相互信任，并尽量赢得合作各方主要负责人的注意力，而机构内部亦能优化交往方式，及时暴露和处理内部的利益冲突。当然，上述优势并不是伴随机构设立而必然出现的，而是取决于职权、责任等规则的落实。

　　 如果设立固定机构，其性质应当如何定位？当前，政府为社会提供管理服务的机构性质包括行政机关、事业单位、社会团体以及政府性公司等。由于区域合作机构本身并不直接参与市场经营活动，其主要工作对象是参与合作的党政机关和社会投资者等，核心职能是组织协调各级各类党政机关，因而其性质不宜为政府性公司，将其定位为党政机构或者行政性事业单位较为适宜。进而，区域合作机构不能仅是临时性或者附属性的，而应当体现组织法上的确定性，可以将其“明确规定在行政法规和党内法规中”，[12]并为其制定“三定”方案。

　　 2.固定机构的形态。固定机构的核心功能在于统筹与协调，主要职责在于政策协调和工作协同，侧重宏观层面的管理服务。从机构与其依托的合作方的关系上说，固定机构至少包括两种形态，即各方自设机构与联合设立机构。从机构的常态化程度上说，则包括议事协调机构、合署办公机构与独立机构等形式。

　　 自设机构即合作各方自行在其党政机关体系中设立专职合作机构，这不同于指派某一既有机构分担合作协调职能，因为后者是所有党政机关在开展对外交往时都必须具备的基本职能。自设机构应当具有相对独立和专门的权责范围，从属于该级党政机关体系。联合机构即合作各方设立一个共同的专门机构，专门承担协调各方的职责。前述关中平原城市群区域合作办公室，以及上海和浙江共同设立的洋山保税港区管理委员会，江苏、浙江和上海三地政府共同设立的长三角一体化示范区执委会，都是此种类型。联合机构会对既有的行政区划式管辖关系带来一定的影响。有学者认为，地方具有自治组织权或者自主组织权，这是地方设置跨行政区共设机关的基础，因此应当“允许县级以上地方人民政府根据需要共同设置跨行政区部门性行政机关或派出机关”。[13]自设机构与联合机构并非相互取代、相互竞争的关系，而是可以并存的。理想状态是，参与各方自行设立专门机构，在此基础上可以根据合作共识的程度和实际需要设立联合机构。不过，在党政机关以行政区划为基础的配置模式下，联合机构仍需依托某一特定合作方，但在人员组成、职责事项等方面更具多元性。

合作参与方自设机构的，可以选择议事协调机构、合署办公机构与独立机构等形式。按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定，议事协调机构承担跨行政机构的重要业务工作的组织协调任务。能够通过现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不设立议事协调机构。同时，《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第12条规定：“县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，(点击此处阅读下一页)