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王蔚:基本权利之“基本”的内涵——以法国法为中心

更新时间:2022-05-26 15:46:17
作者: 王蔚  
应被视为一种“立法不作为”而侵犯了通讯自由。此外,宪法委员会还通过判例确认立法在规制个人自由和行动自由方面的作用、立法需要确认行使学术自由的条件以及立法需要明确尊重隐私权的要求。[34]

  

   (二)阻碍与建构:基本权利规范能否成为审查行政条例合法性的基准

  

   1.阻碍:“立法屏障理论”切割宪法与条例合法性的关系

  

   长久以来,依据立法制定的条例不接受合宪性或合公约性审查,“立法屏障理论”(La théorie de la loi-écran)作为一项行政诉讼的基础理论,对此问题作出以下的注解:行政法院在处理、评估根据某项立法制定的行政行为之合法性时,若法律与具有更高价值的规范相冲突,立法在条例和立法之上的规范之间形成“屏障”。若条例的内容因为适用立法而造成对基本权利的侵犯,立法屏障理论则构成一种限制,即立法者可以授权行政机构制定条例限制基本权利而不用担责。正因为如此,立法者法国法官曾被指责在审查条例合法性时削弱了基本权利的效力。例如,对于一项执行某个法律的条例不能根据国际条约或宪法的规定加以审查。换言之,立法屏障理论就是用来处理“条例—立法—更高位阶法规范”三者关系的一个分析框架:对条例进行审查时,若发现条例与宪法或国际条约抵触,必然延展至判断条例所依据的立法是否与宪法或国际条例相抵触。而在法国传统的法官角色概念中,法官不能以任何方式质疑立法者的意愿,普通法官也不得审查立法是否违宪。

  

   2.建构:宪法作为审查行政条例合法性的基准

  

   随着实践的变迁,立法屏障理论对基本权利的直接适用不再构成阻碍。首先,1989年最高行政法院Nicolo判例之后,国际条约成为了条例的审查基准,尤其是其中与基本权利相关的部分。[35]其次,法官开始在实践中经常打破立法屏障理论,直接援引宪法作为审查行政条例的基准。例如最高行政法院1991年5月17日作出的Quintin判决对《城市化法典》条例部分第R111-14-1条进行合法性审查,该条规定:“若一项工程建设不利于城市化聚居,则行政机关可以拒绝发放施工许可证。”原告认为这一条款涉嫌违反宪法:宪法第34条规定财产权属于立法保留范畴,不由条例进行规定。另一方面,《城市化法典》立法部分第L111-1条授权行政机关制定本条例,以制定“适用于农业生产以外的土地用途的一般规则,特别是有关建筑物的位置、功能和设计的规则”。这一授权似乎为条例的正当化提供了依据。因此,本案关涉到宪法、立法和条例之间的关系。若根据立法屏障理论,虽然条例涉嫌违反宪法,但立法授权行政机关规制财产权,条例受审查的基准应该是该立法条款而非宪法。然而,在本案中,最高行政法院打破立法屏障理论,允许法官依据宪法第34条审查本案所涉条例是否造成了对财产权的过度限制。最后,正如路易·法沃赫教授所言:“立法屏障理论远非规则,而是例外。”[36]立法屏障理论的效力逐渐衰退,宪法规范的直接适用力不再构成障碍。

  

   (三)基本权利的直接适用:从立法具体化路径中转向

  

   诚如上文所言,在审查一项条例的合法性时,是将基本权利的价值渗透进立法之中,还是将基本权利直接作为审查依据?法国在基本权利效力问题上经历了由间接适用到直接适用的发展过程。究其原因,一方面是某些基本权利的措词不明确,必须经由立法具体化方可明确实施具体权利的条件;另一方面,某些基本权利条文的规范性饱受质疑,更多地被视为针对公权力机构的行动准则和政治宣言。正如韦德尔和德沃尔维在1979年发表的文章中所指出的,“在某些情况下,宪法权利只能通过立法才能得到适用”。[37]这个问题主要关涉1946年10月27日宪法序言的效力问题:1946年序言部分某些规定的不精确性十分突出,宪法委员会因此在具体裁判中给立法者预留了较大的裁量空间,由立法者对1946年宪法序言中的基本权利如何实施进行具体化。然而,转折点出现在宪法委员会1975年第74-54号有关自愿终止妊娠判决,宪法委员会在该判决中直接适用了“国家保障儿童健康”条款,并确认了1946年宪法序言规定的实体法价值。自此,宪法委员会多次在判决中强调行政机构和司法机构需要直接适用宪法规范,具体包括:1789年人权宣言、1946年宪法序言以及共和国法律所确认的基本原则,等等。正如有学者所指出的,“宪法法官认为宪法条款的不精确并不会一定导致其规范性消失”,[38]不能由此导致公法上的拒绝裁判。

  

   五、共性维度:求同存异的程序保障机制

  

   基本权利的共性维度(La dimension commune)体现为在国内法律体系与涉外法律体系中找寻理论和实践的支撑,以获得更多的法律渊源和案例的滋养。当下,法国基本权利的程序保障机制可以分为宪法程序保障机制和普通司法程序保障机制。合宪性审查已经成为最重要的基本权利程序保障机制之一。2008年之前,法国宪法司法保障权利模式一直被定义为事前的抽象模式,立法生效后对基本权利的损害无法得到有效救济,这已然成为法国宪法实施中的一大弊病。普通法官和公民更习惯援引国际法规范进行权利救济,宪法对基本权利的保障在与《欧洲人权公约》的对比中黯然失色。为了捍卫宪法的权威,法国开启了多轮改革,在事后保障程序的创建中吸收了德国、西班牙等国的经验,在具体程序设计中,在不断对比启动要件、过滤机制等问题上有所筛选。[39]早在1989年7月14日人权宣言200周年纪念之际,密特朗总统开始提议法国需要实现保护基本自由的一大步跨越,通过修改宪法建立“合宪性问题抗辩审查程序”:允许所有公民向宪法委员会提请审查任何侵犯其基本权利的法律。由于两院无法以同样的条件通过这项修正案草案,政府撤回了本项草案。1993年经韦德尔(Vedel)委员会重新拟订后再次提出宪法修改草案,但仍然没有获得成功。直到2008年宪法改革,巴拉迪尔委员会才最终将宪法“合宪性问题优先移送程序”成功纳入《宪法》第61-1条:“如果在法庭诉讼过程中,有人主张立法规定侵犯了其宪法保障的权利和自由,该合宪性问题可以由最高行政法院或最高法院提交给宪法委员会在确定的时间内决定。本条适用的条件应由组织法决定。”

  

   通过事前程序和事后程序的交叉保护,基本权利的共性塑造来源于三大面向:第一,宪法委员会与行政法官和司法法官的横向调适;第二,宪法审查主体与欧洲人权法院的纵向调适;第三,在事后保障程序的设计过程中与德国、意大利、西班牙等邻国求同存异。通过共性维度,法国对基本权利的保障获得了稳步推进。具体而言,法国在开启基本权利保障的事后审查程序时,积极关注几个具体的程序标准:例如原审法院的过滤作用,特别是解释将问题提交宪法法院的标准;事后判断法律是否符合宪法的方法;宪法法院在事后审查范围内的决定的效力;事后合宪性审查与欧盟法律的联系。

  

   (一)宪法委员会吸纳普通司法的权利确认

  

   在寻求国内司法共性的历程中,首先应该关注行政法官与司法法官趋同保护基本权利的过程。按照宪法的规定,对个人自由的保障职权一直是赋予司法法官的,行政法官与之存在竞争关系。后来由于行政权的膨胀,越来越多的权利救济诉求呈现出主观公权利的色彩,行政法官随之扮演越来越重要的权利保障者的角色。在司法实践中,司法法官与行政法官的角色更为平衡,在具体权利如何保障的内核认定和程序设置中逐渐趋同。作为历时性的后来者,宪法委员会一直在关注两类法院对权利保障的实践,若两者发生冲突,宪法委员会的判决为保护权利和自由的一致性提供载体。2008年引入合宪性问题优先审查程序后,宪法委员会与两个最高法院之间的关系一度紧张,最高法院不愿意移送一些在宪法委员会看来可能存在违宪的问题,由此开启了新一轮法官之间的对话和求同存异的过程。

  

   法国普通法院一般不对法律进行合宪性审查,但可以通过两种路径参与基本权利保障。其一,适用宪法委员会判例中对基本权利条款的解释;其二,直接适用宪法委员会尚未解释的现有宪法规范。例如最高行政法院援引宪法委员会在1984年通过的共和国法律所确认的基本原则确认大学教学自由。法国司法保障特别程序一直在进行基本权利本土化适用的努力。基于历史的原因,法国的司法法院系统更多地充当了公民基本自由保护人的角色。行政相对人即使在受到行政机关一般职权行为的侵犯时,也只能寻求司法法院救济,致使司法法院的负担过重,部分司法法院针对行政机关下达的强制令也违反了管辖权分立的原则。[40]2000年6月30日第2000-597号立法制定了行政司法程序中的特别保护机制,旨在平衡普通司法与行政司法的功能:这一程序被称为“自由紧急审”(Le référé-liberté)。《行政司法法典》立法部分第521条第2款规定:“如果公法人或者承担公共服务管理职能的私法组织在其行使职权时有可能对某项基本权利构成重大且显著违法的侵害,受理临时处分申请的法官在判断存在紧急情形后,得裁定采取各种必要的措施以保障该项基本权利;裁定应当在48小时内作出。”最近十余年,行政紧急审理制度稳步发展。自2001年1月1日开始,无论自然人或法人、无论其国籍,若其基本自由受到严重且明显非法的侵害,均可在很短的时间内要求行政法官制裁此类侵害行为,但立法者未定义“基本自由”的概念,以致在实践中诉讼请求的范围比较广泛,从具体的判例来看,在这一制度设置之初,当事人与最高行政法院就对“基本自由”进行了非常开放的解释。此后,迁徙自由和个体自由、意见自由、选举自由、言论自由和多元思想自由、自主支配自己财产的自由、营业自由、集会自由、诊疗方案知情同意权等都被纳入其中;[41]外国公民权利也得到确认,例如要求正常家庭生活权、要求庇护或申请避难权。在行政诉讼实践中,当事人多自发援引基本权利进行笼统的指控,但这一审理程序的其他启动条件很难得到满足,绝大多数的指控都被拒绝。设置严格的启动要件主要是基于法官权力谨慎运用的考量。2008年之后,“自由紧急审”所保障的“基本自由”与合宪性问题优先审查机制中规定的“宪法保障的权利与自由”(les droits et libertés que la constitution garantit)这两个概念的外延相互靠拢。[42]这既体现了“自由紧急审”对人权保障更加全面,也提出了“自由紧急审”与合宪性问题优先审查程序之间如何协调的问题。[43]

  

   (二)宪法委员会吸纳欧洲人权法院、欧盟法院的判例

  

2008年法国宪法修改的一大起因就是宪法受到了《欧洲人权公约》的极大挑战,但在此后的实践中,虽然合宪性问题优先于合公约性问题得到审查,但两者的界限越来越模糊。[44]首先,在新权利入宪层面,法国宪法中诸多权利来源于1789年人权宣言,内容较为陈旧,需要通过《欧洲人权公约》进行现代化补充。例如,《欧洲人权公约》第8条所保障的隐私权在获得法国宪法委员会1999年7月23日第99-416 DC号判决确认后,成为了1789年《人权宣言》第2条保障的个人自由的组成部分。《欧洲人权公约》第12条保障的婚姻自由,也对1789年《人权宣言》第2条和第4条所保护的个人自由进行了补充,成为个人自由权内涵的新的组成部分。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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