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马雪:中美国际发展援助模式的差异分析

更新时间:2022-05-25 19:50:27
作者: 马雪  

  

   【内容摘要】在“竞争”成为美国新一轮对华战略调整的基调下,美国国内日益形成共识,即衡量中美发展援助竞争的重要指标是在发展新市场领域的相对成功。美国通过加强发展援助作为战略投资,巩固其既有国际规则,确保其优势。中国则通过发展合作扩大进入地区市场的机会,重塑贸易、投资和基础设施建设的规则和标准,实现崛起。特朗普政府为应对中国的国际发展政策,采取了一些列措施加强地缘经济博弈:对标调整,提升美国模式吸引力;非此即彼,强迫第三方选边站;策略围堵,拉拢盟友协调战略投资。这标志着美国对中国在国际发展领域的开拓行为从“沉默应对”转向“系统性制衡”。发展援助已提升为两国国家安全工具和战略性行动,成为两国竞争的主战场,并表现出日益趋同、更激烈、更对抗的趋势。

  

   金融危机后,美国财政匮乏,只能将优势国际发展资源集中在少数符合条件的国家上,以实现发展援助利益最大化。而新兴国家开始大规模参与国际发展援助,尤其是中国逐渐通过南南合作的框架加入国际发展援助进程,为世界提供更强调平等互利的国际发展合作模式,成为原有发展援助模式之外的新选择。在较短的时间内,中国推进“一带一路”建设,成为国际发展融资领域主要参与者及海外基础设施投资的主要来源。近年来,中美在全球发展领域实力的此消彼长,令两国在该领域的对抗性因素日益上升。本文通过对比中美国际发展援助模式的本质区别,分析中美在该领域竞争日益激烈的原因,通过梳理特朗普政府应对中国国际发展政策的策略变化,辨析中美发展竞争的趋势。

   一

   美国国际发展援助更多体现出单向、不平等的特性,而中国国际发展合作更倾向于平等和经济诉求,两者存在本质区别。

   (一)发展路径存在不同,美国先发展“软件”,中国先发展“硬件”。美国希望通过发展援助在受援国构建社会治理体系。据美国国会研究局(CRS)数据,截至2016年的美国发展援助支出可细分如下:长期发展援助占42%,主要为项目提供持续资金,一半以上用于保健方案,包括艾滋病毒防治、孕产妇和家庭保健、对政府医疗系统的支持;军事和安全援助占33%,主要用于帮助盟国购买美国军事装备,培训外国军事人员和资助维和任务,反毒品及防扩散和反恐工作;人道主义援助占14%,用于缓解短期人道主义危机;政治援助占11%, 旨在支持政治稳定,自由市场经济改革和民主体制。由此可见,美国提供的全球公共产品多是以改变制度为主的“软件”,主要是以教育、卫生等干预为主的福利产品。

   中国国际发展援助则是优先启动基础设施和工业化建设,让受援国在发展过程中逐渐发展更适合自身的制度。从提供全球公共产品上来看,中国则是主要提供基础设施等发展类产品,侧重于筹资和建设运输、能源等基础设施。截止目前,中国对外援助资金1341亿美元用于海外能源生产和供应、888亿美元用于运输和储存、303亿美元用于工业建筑及采矿、169亿美元用于通信项目。

   (二)发展模式存在差异,美国形成“华盛顿共识”,中国形成“北京共识”。两国透过国际发展援助体系体现出不同的发展模式,并将其发展模式投射于或应用于受援国。美国传统的发展援助强调“善治”,推行自由民主的发展道路,激励受援国采取美国推崇的市场导向资本主义模式或自由资本主义模式,要求其拥抱美国自由经济规则,即全面市场化、竞争最大化、国家最小化的“华盛顿共识”。因此,美国在对外援助时附加的条件包括经济改革的各项主张,如强化财政规律、变更公共支出的优先顺序、改革税制、金融和贸易自由化、竞争性汇率、放松监管、取消对外资自由流动的各种障碍及国有企业私有化等。

   “北京共识”则是以市场经济、政府主导、渐进发展为特征的发展模式。它至少有三点与“华盛顿共识”不同,即强调创新、永续发展与平等、自主与自力更生。中国基于平等互利立场,坚持“互不干涉内政”,不主动输出发展模式。受援国在与中国的频繁接触中,逐渐偏好中国模式。一方面,中国变革的范围、速度、相对稳定的政治,极大拓展了中国模式的吸引力。另一方面,日臻成熟的中国模式证伪了“华盛顿共识”和“历史终结论”。中国发展轨迹避免了拉美、东欧等强制性制度变迁导致的恶果,体现出可效仿的榜样力量。

   (三)发展理念有所区别,美国要求“按我说的做”,中国倾向“像我这样做”。美国在对外发展援助时推行的是旨在保护美国利益的单边主义政策,其实质是将美国国内法“国际化”,将自我描绘成仁慈的霸主,扮演世界立法者、警察、法官和陪审团的角色。这实际上是将美国的政治和经济制度及价值观“普世化”,要求受援国接受并按其路线发展。美国崇尚“丛林法则”,做狮子比做羔羊好,它的国际秩序观就是“按我说的做”。

   中国对外发展合作则是基于平等互利基础上的自身发展经验的分享。经济发展没有脱离其自身经验,发展合作是分享自身40年来渐进改革、市场发展、激励机制的独特经验和制度带来经济腾飞。中国注重与受援国政治上的平等性,加之发展差距相对较小,彼此遇到的发展问题类似,进而易产生示范效应。中国的国际发展策略实际上是经验的平行移动。同时,中国的传统文化一直强调谦虚,因此中国不会代表其他国家的态度,中国的国际秩序观是“像我这样做”。

   (四)发展结果迥异,美国单向“施舍”,中国双向“共赢”。美国对外发展援助清晰地区别了“援助者”和“受援者”的角色。美国虽然也强调援助作为经济外交手段和工具的作用,但在援助关系中将自己定义为“帮助者”,用财富、技术、经验等帮助发展中国家发展。事实上,美国认为“发展”是挑战,特指较贫穷的国家,并不将其划归为“正常”的商业范畴,因此最终发展结果是单向“施舍”。

   中国与美国截然不同,将发展合作与贸易和投资等相结合。由于中国自身也面临发展的任务和问题,因而中国强调与受援国“发展伙伴关系”。中国自身的快速发展有助于向其他国家分享其政治和经济发展理念。同时,中国与受援国开启了日益密切的经济和外交关系,通过改善与受援国的贸易渠道,扩大中国商品市场,进而创造更多的双向经济机会。中国的国际发展方式超越了发展援助,是以基于市场的贸易、投资、信贷往来为主的“共赢”,促进了这些地区的国家以及中国自身的发展。

   二

   随着国际发展竞争逐步深入,中美并未进入互补、互动的合作空间,相反对抗性却日益彰显,原因是多方面的。

   (一)中美国际发展竞争由“不平衡型”迅速转变为“齐头并进型”。“不平衡型”竞争烈度不高,虽然领先者的进步可由追赶者模仿而习得,但领先者仍可保持“领先一步”的地位,因而领先者没有动力改变。“齐头并进型”竞争通常烈度更高,双方都在想方设法甩开对手,在短期内获得垄断利益。这种竞争形态的转变加剧了竞争的激烈程度。

   在较短时间内,中国迅速成为国际发展领域的主要提供者,这得益于中国政策的统一性和灵活性。“一带一路”倡议为中国国际发展合作构建了统一的框架,让中国海外基础设施建设投资快速务实地增长。而中国政策灵活,其海外基础设施投资展现出极强的竞争力。中国愿与很多国家政府合作,包括叙利亚、也门等陷入战争的国家;中国发展合作重视预算,可灵活接受受援国偿还基础设施贷款的支付方式,既接受资源偿付,也接受不良贷款转股权。中国将发展合作纳入贸易投资协议,短期有助于中国基础设施建设产品的出口,长期可强化与贸易伙伴的联系,便于开展双边贸易。换句话说,作为追赶者,中国通过创新获得进步和空间,这让长期独霸的美国产生危机感。美国内部正在形成一种共识,即中国在国际发展领域正有赶超美国的势头,成为国际发展融资领域的全球领导者。尤其在美国逆全球化、民粹主义兴起的背景下,美国战略界认为中国更多地参与国际发展援助具有侵略性和投机性。这种危机感体现在美国研究数据中。2006年,美国是130多个国家的主要贸易伙伴。至2018年,该数字下降至76个,反观中国已成为124个国家的主要贸易伙伴,“这真实映射出美国经济对发展的影响力下降,并逐渐由中国经济影响力取代”。

   (二)中美国际发展竞争形态的变化改变利益分配格局。在竞争由“不平衡型”向“齐头并进型”的转变中,曾经的“领先者”美国由获得垄断利益变为竞争利益,获利下降。而在“齐头并进型”竞争中,竞争越强,竞争者的利益就越低。在整个过程中,美国利益持续下降,而“追赶者”中国在进步中获得绝对利益。中国在国际发展领域的快速崛起,客观上造成了美国国际发展援助工具影响力的部分失效。在后续的竞争中,中国在国际发展领域的方案降低了美国国际发展援助作为奖励手段的吸引力,及作为惩罚手段的威慑力,影响美国及其受援国的预期收益,削弱了美国从发展援助中的获益。

   中国在国际发展合作中不断优化全球贸易和金融体系,改变制造业、能源及其他资源领域的商品供应链。在此过程中,人民币迈向国际化,中国的技术标准得以推广,威胁到美国全球经济中心地位。以非洲为例,多年来,美国一直是非洲最大的投资国之一,但近年来有被中国赶超之势。美战略界认为,美国现在正在失去在非洲的优势地位,非洲的政治精英们普遍认为美国人对非洲缺乏连贯的政策,美国作为非洲首选合作伙伴的地位正在被中国和印度所取代。2004~2015年,中国对非洲直接投资年均增速高达40%。2016~2018年,中国通过“中非合作论坛”对非洲提供1550亿美元资金支持,多数流向基础设施建设领域。相比而言,在过去五年中,美国对撒哈拉以南非洲地区的出口平均达到190亿美元,双向贸易已经从2008年的1000亿美元的高位下降到2017年的390亿美元。美国不再是非洲最大的经贸伙伴,一定程度上反映了出非洲对美国经济依赖程度下降,进而导致美国对非洲的政治影响力减弱。中国在过去20年间成长为该地区最大贸易伙伴和重要的投资伙伴,令非洲国家有更多选择,降低了美国施以援助的吸引力和切断援助的威慑力,再难以胡萝卜加大棒政策介入非洲内部事务。

   (三)资源的有限性促成“差异性竞争”转向“对抗性竞争”。中美的国际发展援助存在本质区别,因此中美国际发展竞争是“差异性竞争”,双方以差异为基础争夺竞争有利地位。资源的有限性会促使具有差异的双方过分强调差异,进而最终通过直接对抗才能决定胜负。中国模式愈发具有吸引力,世界将出现更多美国所谓的“异质”的“他者”。美国警惕中国通过发展援助向国际社会推广“中国模式”,日益强调“美国模式”与之差异,有意加强意识形态之争,令竞争的对抗性上升。美国认为一些非洲领导人开始公开宣扬现代化的威权政府,推崇其治下取得的可观经济增长。美国前助理国务卿坎贝尔认为,即使中国未明确寻求输出其体制,最终也可能给美国带来“比苏联更强大的意识形态挑战”;对其他发展中国家而言,中国“威权资本主义”和数字监控相融合的模式可能“比马克思主义更具吸引力”,这种“对独裁体制的支持”是对美国价值观和民主治理的严重挑战。美国不仅担心越来越多受援国出现威权主义政权,更担忧这些威权主义政权会以中国的成功经验为样板,谋求自身统治形态的正当化。

接受中国外援较多的受援国在物资、人员和观念方面与中国交流更频繁,因而在国际事务上可能与中国的偏好更接近。美国认为中国由此将经济力量转化为政治影响,打破其“一统天下”的局面,并不断争夺和蚕食有限资源。在非洲,美国认为中国将长期保持对非洲基础设施的垄断地位,进而在国际事务中取得更大话语权。非洲国家众多,系联合国、世界贸易组织中的“大票仓”,美国认为中国通过加大对非洲投入,在台湾等问题上赢得了非洲国家的支持。在亚洲,美国则认为中国通过“一带一路”诱导南亚国家“亲华疏美”。南亚国家强力领导人通过与中国直接进行“不透明”交易,可以利用“一带一路”项目经济利益捞取政治资本,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代国际关系》2020年第3期
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