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楼春豪:印度洋安全治理:现状、挑战与发展路径

更新时间:2022-05-25 19:17:50
作者: 楼春豪  

  

   印度洋是全球第三大洋,西至中东和东非沿岸,东达马六甲海峡,南下澳大利亚,是连接大西洋与太平洋的海洋桥梁,地缘重要、航道繁忙、资源丰富,与全球地缘稳定和经济繁荣密切相关,被美国学者罗伯特·卡普兰称为“21世纪全球政治的中心舞台”。特别是近年来,随着中国的“一带一路”、美国的“自由与开放的印太”、印度的 “萨迦”(SAGAR,意为“印度洋同安共荣”)以及日印“亚非增长走廊”等倡议或构想的推进,印度洋的地缘政治和地缘经济价值得到进一步提升。与不断提升的地缘重要性形成鲜明对比的是,印度洋地区面临的传统与非传统安全威胁交织共振,国家间竞争乃至冲突依然存在,不少发展中国家的国家治理能力滞后,海上恐怖主义、海上跨国犯罪、自然灾害等非传统安全威胁挥之不去。在此情势下,从联合国到在该地区有重大国家利益的域内外大国,都逐渐加大对印度洋安全治理的关注和投入,形成了多层次、多领域、多主体的治理体系。不过,现有治理机制也存在有待完善之处,特别是在当前力量格局加速演进、地缘关系不确定性增加、安全风险复杂多变的背景下,有必要对印度洋安全风险及其现有安全治理机制进行评估,并在此基础上探讨进一步改善印度洋安全治理的框架与路径。

   一、印度洋安全风险评估

   安全风险是安全治理的对象,是相关安全治理机制发展的重要牵引力。美国战略与国际问题研究中心(CSIS)研究报告认为,印度洋地区面临诸多风险,包括中东原油出口国国内局势的不稳定、印巴冲突、中印矛盾、中美影响力竞争、海盗、恐怖主义、宗教与世俗间平衡关系的重塑、海上争端和近海资源争夺等。德国黑德尔伯格国际冲突研究所的全球冲突图景显示,环印度洋的南亚、中东、北非地区是冲突密集地区。澳大利亚战略政策研究所的研究报告称印度洋为“麻烦之洋”。事实上,对印度洋安全形势进行精准评估是复杂和困难的,这主要有以下原因:一是环印度洋国家在政治制度、经济发展、民族宗教、地缘关系等方面各不相同,导致各次区域面临的安全形势不尽相同;二是地区安全形势在不断的动态变化之中,既有朝着积极方向发展的(如索马里海域海盗问题大为改观),也有呈现消极势头的(如美国—伊朗关系);三是安全风险往往存在长期性、不可预测性的特点,如气候变化、人口结构变化等带来的风险是长期的,国家间地缘矛盾上升为冲突的影响因素也非常复杂。从表面上看,在中东油气资源的生产和出口、国际贸易航道的安全通畅、地区热点问题的管控与应对等方面,印度洋地区近年来并未实质性发生具有全球性影响的安全事件。但安全治理强调的是“底线思维”,从这个角度来看,需对印度洋地区已有或潜在的安全风险给予充分重视。

   (一)地区力量结构加速调整

   冷战结束后,传统地缘政治竞争一度缓和,大国间围绕应对恐怖主义、气候变化等非传统性安全议题的合作在增强,且大国地缘政治较量主要集中在西太平洋和欧亚内陆的地缘政治断裂带上,印度洋地区大国竞争的烈度较低。但这种局面正在发生变化,最重要的变量是地区力量结构的调整,以及由此引发的各国在该地区利益重叠和安全互动的增加。美国卡内基国际和平基金会高级研究员阿什利·泰利斯(Ashley Tellis)在谈及印度洋未来态势时指出:“最大的变化是印度的崛起。任何一片海域,只有域内国家跻身世界大国的行列,这片海域的地缘重要性才得以提高。”目前,美国仍是印度洋地区最强的军事力量,印度凭借其总体向好的崛起势头、持续增强的综合国力、得天独厚的地缘优势,对印度洋安全事务的影响力和话语权也大幅增强。“全球治理格局取决于国际力量对比,全球治理体系变革源于国际力量对比变化”,而主要由新兴大国崛起而引发的印度洋力量结构调整,势必牵引着地区安全秩序与治理格局的加速变革。

   一方面,主要大国加大对印度洋战略投入,各种机制安排或倡议间存在一定竞争性。印度洋地缘重要性吸引了相关大国对该地区的战略投入,而现有治理机制的碎片化、次区域化等特点,更为各国提供构建于己有利治理机制的空间。美国努力推动美日印澳四边磋商,强化各国对“基于规则的印太秩序”的共识和防务安全合作;抛出“孟加拉湾倡议”,通过与斯里兰卡、孟加拉等国的防务合作,提升对孟加拉湾的海域态势感知和威胁应对能力。印度则相继抛出“季风计划”、“萨迦”倡议等,推动域内国家的“印度洋共同体”构建。日本早在2016年即提出“自由开放的印太”,推动与印度共建“亚非增长走廊”。澳大利亚2017年《外交政策白皮书》明确以“印太”取代“亚太”,强调其印太枢纽的区位价值。中国继续稳步推进“21世纪海上丝绸之路”建设,打造印度洋方向“蓝色经济通道”,倡导和平、合作、和谐的海洋安全观。大国围绕印度洋安全治理体系、治理机制和治理规则的布局,提供了彼此合作与对接的可能。比如,中国的“21世纪海上丝绸之路”与日印“亚非增长走廊”在地区互联互通方面有合作空间,中国与日本、印度在加强第三方市场合作方面都有进展。但美国特朗普政府片面追求“美国第一”,将中国贴上“战略竞争者”标签,将发展议题政治化、安全化,并试图通过美日印澳四边磋商、“孟加拉湾倡议”等,裹挟其他国家进入其安全战略议程,无疑会加剧地缘竞争。

   另一方面,大国竞争对环印度洋国家产生负面的外溢影响。作为地区安全事务的主导性力量,大国地缘竞争风险的上升,也将牵动其他中小国家。虽然绝大多数环印度洋国家都不愿在大国之间选边站队,但一些国家(特别是地缘位置重要的国家),或许将被迫卷入大国地缘竞争,从而给自身国内政局的稳定、经济发展的可持续性、外交政策的独立性带来负面影响。比如,中国在环印度洋地区推进以发展为导向的“21世纪海上丝绸之路”建设,但有些国家却渲染所谓“债务陷阱”“侵犯主权”等,甚至使“中国项目”成为个别国家国内政治斗争的牺牲品,不利于项目所在国的政局稳定、经济发展和社会安全。2018年底斯里兰卡政局出现动荡,英国《金融时报》将之归咎于“中国影响力上升”。

   (二)“由陆向海”风险上升

   一方面,国家间冲突热点难以“降温”,国家间矛盾外溢至海上。中东和南亚是环印度洋地区较为动荡的两个地区,地缘政治、国家主权、宗教文化等多层面矛盾相互交织,被美国国家情报委员会列为“最可能引发广泛不确定性的地区”。当前,中东地区正逐渐形成两对复杂且难以消弭的安全矛盾,即:阿以矛盾,沙特和伊朗代表的逊尼派和什叶派矛盾。美、俄等加大对中东地区的战略介入,围绕叙利亚、伊朗核问题展开激烈争夺,使地区安全局势更趋恶化。在南亚地区,印度和巴基斯坦在克什米尔、恐怖主义、宗教信仰等问题上的分歧根深蒂固,陷入“对方存在即是我方威胁”的零和思维,对双边关系及地区合作都造成冲击。

   上述安全矛盾有结构性和长期性特点,且传导至海洋安全领域。印巴安全对抗主要集中在陆地方向,但印度对巴基斯坦海上力量(特别是潜艇力量和瓜达尔港)保持警惕。印度2015年版《确保安全海洋:印度海洋安全战略》认为2008年11月孟买恐怖袭击案犯“与巴基斯坦机构和训练者有广泛联系”,强调“非传统安全威胁与传统安全挑战的界限有时变得模糊……特别是,当非传统安全威胁得到传统行为体的合作、支持和赞助的情况下,这种情况更加明显”。中东局势也不时牵动着全球对该地区能源供应、海上通道的安全关注,特别是美国和伊朗的关系走向,与霍尔木兹海峡安全保障息息相关。

   另一方面,环印度洋不少国家政府治理能力滞后,存在滑向“失败国家”的风险。环印度洋不少国家都面临国家治理能力现代化的难题,存在国内政局动荡、宗教极端主义抬头、政府管控能力滞后等挑战,人口数量持续增长与社会资源供给之间矛盾日益加重,国内安全局势不容乐观。美国战略与国际问题研究中心研究报告称,“(印度洋地区)很多国家人口非常年轻,除少数海湾和东南亚国家外,这将在教育、就业、基建等领域造成巨大压力”,并将南亚列为“高危”,埃及、红海列为“非常高危”。

   国家治理能力缺失,安全风险必将外溢至邻国乃至国际海域,催生形形色色的暴力组织,包括恐怖主义、毒品贩卖和军火走私团伙等。相关地区海盗、跨国犯罪等问题严重,很大程度上是因为陆地上的治理失败。有报告称,“联合国难民署所列‘值得担忧的人口’(population of concern)多半在印度洋地区国家,产生难民最多的三个国家都是印度洋地区国家,即阿富汗、伊拉克和索马里”。此外,环印度洋地区陆上恐怖主义活动高发多发,中东、南亚饱受恐怖主义困扰,而“陆上恐怖活动高发区与海盗频发海域相邻,这些海域很可能成为海上恐怖主义活动的猖獗之地”。

   (三)非传统安全威胁不容低估

   一方面,印度洋地区的海上恐怖主义、海盗和有组织犯罪等问题“久除不尽”,加大国际社会治理难度。印度洋海域“涵盖从撒哈拉沙漠到印度尼西亚群岛的整个‘伊斯兰之弧’,既有索马里、也门、伊朗、巴基斯坦这样的‘战争导火索’,又有猖獗的全球恐怖主义、海盗和毒品走私网络”。毒品、人口和武器走私方面,印度洋辽阔海域为有组织犯罪集团提供天然的庇护场所,增加各国政府打击犯罪组织的难度。“由于供需旺盛、环印度洋国家的安全形势不容乐观及官员腐败、海上交通便利等,毒品、人口和武器的非法走私问题将在中长期内持续存在。”国际航道安全威胁方面,国际航道相对固定和不易替代,零散的组织和个体就能凭借其对该海域的熟悉,从事海盗等暴力破坏活动。海盗问题方面,国际社会的反海盗行动有效抑制了索马里海域的海盗活动,但只要陆上治理状况得不到有效改善,海盗问题很容易卷土重来。海上恐怖主义方面,环印度洋地区宗教派系林立,宗教极端主义和恐怖主义问题严重,海域为其提供走私武器乃至发动袭击的场所,最典型案例是2008年底的印度孟买恐怖袭击案。

   另一方面,气候变化、自然灾害等引起的安全风险不容低估。印度洋地区是地震、飓风等自然灾害较为频繁地区,1970年的波拉旋风给恒河三角洲巨大损失,2004年的印度洋大地震及随后引发的海啸使很多环印度洋国家遭受重创。红十字会与红新月会国际联合会(IFRC)主席近卫忠辉(Tadateru Konoe)表示:“印度洋国家自然灾害的毁灭性人道主义和经济影响,随时间推移,只会更加恶化……仅2013年,在科摩罗、马达加斯加、毛里求斯、塞舌尔和赞米比亚的大约15场自然灾害,便造成超过2.5亿美元损失。”印度2015年版《海洋安全战略》称:“气候变化已经开始影响人类和海洋安全,将来或有巨大影响……虽然气候变化及其影响的规模在很大程度上仍属猜测,但其影响有可能在多个领域突然出现。”气候变化或自然灾害带来的风险包括但不限于:海平面上升威胁印度洋岛国生存,加剧“气候难民”问题;特重大的突发性自然灾害重创沿海国经济发展和民众安全;环境污染导致渔业资源枯竭,导致非法、未报告和无管制(IUU)捕鱼情况增多,进一步危及海洋生态系统,由此引发的执法冲突可能升级为外交事件。

   二、印度洋安全治理渠道多元、层次不一

   印度洋安全治理的治理主体包括联合国、主权国家以及非政府组织,治理主体的不同也决定治理机制的成员构成、运行模式和治理效率的不同。当前,印度洋地区已有一些安全治理机制,既包括实体化的双多边平台,也包括倡议、规则等“软机制”。这些治理机制多数是在冷战结束后产生的,特别是进入21世纪以来,印度洋安全治理加速演进,呈现多层次、多领域、多主体的特点。当然,这些机制并非完全割裂、各自运行,不同机制在参与国家、所涉地域和领域、治理目标和举措上,会有交叉重合乃至合作。

   (一)联合国框架下的治理机制

为应对索马里海域海盗威胁,联合国安理会先后通过第1816号、第1838号、第1844号和第1851号决议,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《国际问题研究》2019年第1期
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