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张又文 董妍:信息公开行政诉讼中的“利害关系”——基于诉的利益否定的视角

更新时间:2022-05-24 23:56:32
作者: 张又文   董妍  

  

   摘要:  法院在适用“利害关系”条款否定信息公开行政诉讼诉的利益时,存在着对“利害关系”理解不同的现象。对此问题,在我国立法期待和司法定位中均有所阐述,但在裁判中还存在已有利害关系判断标准虚置和诉的利益要素混用等现象。因此,亟需在司法实践层面明确采用狭义诉的利益概念,将行政诉讼所保障的利害关系从信息公开行政诉讼的诉的利益中解释和分离出来,并厘清利害关系的实体与程序性审查,避免不同阶段审查重点的混淆与偏差,以解决实践中的上述问题。

   关键词:  利害关系;诉的利益;政府信息公开行政诉讼

  

   引入利害关系标准是2014年《行政诉讼法》修改的重要内容之一。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发〔2017〕25号)(以下简称25号文件)指出在审判中需要准确把握“利害关系”的内涵,审查行政行为与当事人权利义务增减之间的关系。25号文件强调既充分保护合法权益,又要强化对诉的利益的准确识别,为进一步保护和规范当事人依法合理行使诉权提供了指引。

   为探究当前以利害关系否定诉的利益的信息公开行政诉讼现状,本文在“北大法宝——司法案例”中,以“诉的利益”“利害关系”为关键词进行检索(即检索同时出现上述两个关键词的裁判文书),案由为“政府信息公开”,共获得初始检索结果90条。考虑我国行政诉讼中通常以《行政诉讼法》第25条判定利害关系,为此又以“诉的利益”“《行政诉讼法》第25条”为关键词,案由为“政府信息公开”,共得38条检索结果,两部分共计128条检索结果。通过逐一审阅检索结果,剔除重复、雷同与不相关样本之后,获得有效检索结果50项,检索截止时间为2021年10月21日[1]。逐一阅读有关案件后发现,以下问题仍有进一步讨论的空间:

   第一,何为信息公开行政诉讼中的“利益”。法院以原告缺乏“利害关系”进而否定原告诉的利益,信息公开行政诉讼中的“利益”究竟是什么,在立法层面对其有哪些设计,在司法中对这些“利益”的审查标准又是如何把握的,现行实践中是否存在统一的判断标准,实践判断中是否存在问题。

   第二,利害关系与诉的利益之间的关系。广义的诉的利益包含诉讼对象(诉讼范围)、原告适格、权利保护必要性;狭义的诉的利益仅指权利保护的必要性。“利害关系”意在指向诉的利益中的原告适格[2]。但是由于行政法中诉的利益概念起步较晚,在司法实践中,尚未形成统一且客观的适用规则,存在利害关系判定标准自由裁量度过高的情况。在本文考察的一系列案件中,显然采用了广义的诉的利益概念,而实践中却出现了对诉的利益混用甚至误用的现象[3],这就需要探讨在我国采用广义的诉的利益概念是否合适。

   一、信息公开行政诉讼应然层面“利益”阐述

   利害关系是用以判断行政行为和当事人权利义务之间关系的标准,信息公开行政诉讼中的“利益”是识别利害关系的关键,由于对利害关系的标准把握呈现出扩大趋势,因而对于信息公开行政诉讼中“利益”的解读也应当符合此趋势[4]。以下将从立法层面和司法层面尝试对信息公开行政诉讼中的“利益”进行应然层面的解读:

   (一)立法期待

   当前行政法学界从德、日理论中引入以诉讼目的为区分标准的类型划分,即关注一般公众利益的客观诉讼和以救济个人的正当权益为基础的主观诉讼[5]。信息公开行政诉讼兼具主观诉讼和客观诉讼的性质比一般的行政诉讼更为明显[6]:

   1.主观利益:相对人认为行政机关具体行政行为侵犯了其依申请获取政府信息的权利。

   第一,相对人“认为”自己获取政府信息的权利受到侵害。对于行政相对人寻求司法救济的标准,我国立法一直采取的是主观性标准,即相对人只要“认为”行政机关的行政行为侵犯了其合法权益即具备了利害关系,也就具备了寻求司法救济的资格。1990年《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”与之对应的是第41条第1项将原告资格界定为“认为”具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织,并未作出客观化的衡量标准[7]。2000年发布的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第12条虽然明确了“法律上利害关系”的标准,但关于何种利益可以构成“法律上利害关系”并未形成统一的观点[8],有学者认为“法律上利害关系”事实上等同于1990年《行政诉讼法》第2条的规定[9]。现行《行政诉讼法》第2条第1款依然保留“认为行政行为侵犯其合法权益”的表述。

   在信息公开行政诉讼领域中,作为信息公开制度基本法的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第1条明确了“依法获取政府信息”的权利,因而侵犯行政相对人上述权利可以视为对其“合法权益”的侵犯,也就构成了信息公开行政诉讼中的“利益”。基于此,相对人提起的信息公开行政诉讼也就满足了“利害关系”的要求。同时,《条例》第51条明确了诉讼作为一种救济方式也进一步证明了前述观点。另外,该逻辑也符合“合法权益”与“利害关系”的关联,即“合法权益”是利害关系的基础,“利害关系”是“合法权益”的具体化[10]。

   第二,仅依申请信息公开的权益遭到侵犯才属于信息公开行政诉讼中的“利益”。目前我国行政公益诉讼的范围和原告资格仍然有较为严格的限制,特别是只有检察院可以提起行政公益诉讼且必须符合一定的前置条件。这就意味着虽然《条例》第51条并未明确可以通过诉讼方式进行救济的政府信息公开行为的范围,但从目前我国行政诉讼制度可知面向公众进行主动公开政府信息的行为不可诉。换言之,相对人认为行政机关主动公开的行为侵犯其“获取政府信息权利”的不属于信息公开行政诉讼中的“利益”,对该行为提起诉讼也不符合“利害关系”的要求。只有针对依申请答复行政行为提起的诉讼才具备行政诉讼中的“利害关系”,相应地,针对申请进行答复的行为必然属于具体行政行为。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(以下简称《信息公开若干规定》)第3条明确了对主动公开行为不能直接起诉,需要以先行申请作为前置程序。这一规定也印证了上述观点[11]。

   2.客观利益:高效解决信息公开行政纠纷,提升政府透明度和政府信息价值。

   第一,高效解决信息公开行政争议。《行政诉讼法》第82条第1款明确了对信息公开行政诉讼法院可以采用简易程序。此规定采取“直接决定适用”原则,即由人民法院直接依职权决定是否采用简易程序审理,没有给予当事人介入选择诉讼程序的权利,这归因于《条例》实施后,公众对信息公开不服提起的行政诉讼案件逐年增加[12]。最高人民法院对《行政诉讼法》第82第1款条文的解读中也提到,信息公开行政诉讼案件出现了井喷和滥诉态势,部分地方法院受理的该类案件占到了全部行政案件的半数以上[13],这更加突出表明了立法者高效结案的态度与背景。司法适用的实践也表明,简易程序自增设以来,主要适用于信息公开行政诉讼案件[14]。此外,2014年修改《行政诉讼法》时在第1条增设“解决行政争议”这一立法目的,旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的功能[15]。信息公开行政诉讼案件数量大幅增加,是行政纠纷的多发点,更有一些申请人尝试通过政府信息公开挑战其他行政行为,形成了所谓的“政府信息公开信访化”[16]。因此通过行政诉讼制度解决并且力求高效解决信息公开行政纠纷必然是信息公开行政诉讼追求的客观利益之一。

   第二,促进政府透明度及充分发挥信息价值。通过立法为政府工作透明度划定基本底线,是世界各国的通行做法。[17]我国《条例》第1条也明确了该目的。提升政府透明度也是对行政机关监督的一种形式,这与《行政诉讼法》第1条规定的“监督行政机关依法行使职权”的立法目的相契合,是信息公开制度和信息公开行政诉讼的客观利益之一。此外,政府透明度的提升,加大行政机关信息公开的力度,拓宽公开的广度,必然使公民获得更丰富的政府信息,有利于促进信息的再利用,充分发挥信息价值,这同样是信息公开制度和信息公开行政诉讼制度期望的客观利益。

   (二)司法定位

   《行诉法解释》第12条规定的利害关系情形,是对《行政诉讼法》第25条第1款所作的更为细化的列举式规定,为行政诉讼审判提供了更具有可操作性的依据和更明确的指引。该条解释的目的也在于兼顾主观利益和客观利益,在公私利益之间寻求一个妥当的平衡点[18]。从目前司法解释及最高人民法院对立法适用的解读中,可以梳理出司法机关对信息公开行政诉讼中的“利害关系”的理解是“值得保护的利益”。

   在此前较长的时期内,我国司法机关将利害关系等同于不利影响或是实际影响[19]。直到最高人民法院在“刘广明案”中首次适用主观公权利和保护规范理论,指出“利害关系”应限于法律上的利害关系。该案的示范效应使法院在审判中对“利害关系”的判定发生了重要转向,即公法领域权利和利益,受到行政行为影响,才能构成行政诉讼中的“利害关系”[20]。 此后的诸多判决中都开始适用“值得保护的利益”说,并以“保护规范理论”予以界分[21]。

   以“值得保护的利益”标准识别“利害关系”,一方面拓展了对相对人权益的保护,另一方面又避免了诉权行使的失控[22]。

   《条例》的规定使得这一权利成为“值得保护的利益”,但该权利必须在法律框架下予以落实,不能抛开法定程序,抽象地落实知情权[23]。因此当信息公开行政诉讼诉的内容不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值时,将与《行政诉讼法》的立法目的相悖,导致行政资源和司法资源的浪费,便是不具有“利益”,诉讼中的“利害关系”已不能成立。

   二、经由“利害关系”否定诉的利益之实然标准考察

   诉的利益作为纠纷的筛选机制直接影响着司法救济程序的启动[24]。立案登记制正式施行后,“立案难”问题得到初步改善,但这一表象的背后,因不满足“起诉条件”而被裁定驳回的案件数尚有大增之势[25]。信息公开行政诉讼便是体现上述变化的典型代表,一方面大量案件涌入法院,另一方面,法院近些年在驳回起诉裁定中运用“利害关系”否定“诉的利益”成为较常见的裁判方式。司法实践中,以“利害关系”为由否定诉的利益主要有程序性和实体性两种标准。

   (一)程序性标准

   《信息公开若干规定》第3条明确了申请人向人民法院提起主动公开信息诉讼之前,必须履行申请前置的相应合法程序。实践中法院也以是否履行了前置程序作为标准判断信息公开行政诉讼的利害关系,进而对诉的利益进行识别。如在“孙天计与平乡县丰州镇人民政府案”中[26],原告在未依法向被告申请公开征地审批文件信息公开的情况下提起诉讼,法院认为该诉的内容不存在与其自身权益相关的利益,否定了利害关系,进而否定了诉的利益。

   前置程序标准要求当事人应当首先寻求行政救济,从而使行政系统内部多一次自我纠正的机会,减少司法审查的案件数量。尽量在行政程序中解决争议,避免司法权不必要和不合时宜地干预行政权,使得行政权与司法权之间的张力得到缓冲。

   (二)实体性标准

司法期待和立法定位虽然给实践判断提供了依据,但是现实中司法实践面临的情况十分复杂,除了可以获得行政诉讼救济的权利外,(点击此处阅读下一页)


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