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楼春豪:印度对华政策的转变与中国的政策反思

更新时间:2022-05-24 15:13:55
作者: 楼春豪  
既是其国内政治生态变化在外交层面的传导和反映,更是其基于国际战略环境和中印关系变化作出的政策选择。考虑到印度国内政治生态变化的内生性以及国际战略环境深刻调整的长期性,印度的对华政策的转变并非权宜之计,而会在较长时间内得以延续。

   (一)国内政治生态变化是印度对华政策转变的内生性因素。近年来,美西方的社会政治氛围日益保守化,民粹主义、民族主义、排外主义、反体制主义在多国抬头,许多新兴国家也进入社会政治高风险期,催生了一批民粹主义领导人。在此大环境下,印度也迎来了具有强烈印度教民族主义色彩的印人党的执政。特别是2019年大选,印人党在议席数、得票率、票仓范围等方面取得骄人战绩,反映了其在政治动员、组织架构、资金保障、领导人魅力等方面的优势,也表明印度“进入新的印人党主导的政治生态”。2020年的新冠疫情,虽然对印度的经济社会活动造成负面冲击,但在很大程度上转移了莫迪政府因2019年底《公民身份法(修正案)》遭遇的执政压力,大幅提升了莫迪作为高效、强势政治领导人的声望,莫迪的支持率飙升至80%甚至90%左右。2020年8月初的印度“国民情绪调查”显示,选择“废除宪法370”和“重建罗摩庙”作为莫迪政府第二任期最大政绩的比例分别是16%和13%,位列前两位。由此可以得出的基本结论是:在可预见未来,即使印人党在地方邦的执政版图出现萎缩,印度的政治力量架构和政治话语体系也将以印人党为中心,印度政治体系进入“印人党时代”;国大党代表的世俗主义在意识形态领域地位进一步下滑,印度教民族主义日渐成为印度社会的主流意识形态;印度的对外战略(包括对华政策)呈现出日趋强烈的印人党意识形态色彩,包括对世界大国地位的追求以及在对华对巴政策上的强硬。

   其一,莫迪政府积极推进“国家意识”和“国家主义”的构建,明确提出印度不能仅仅扮演全球事务的“平衡性力量”(balancing power),而应成为“领导性力量”(leading power),“重新获得本应属于印度的地位”。在印度看来,中印原有战略共识的其中之一,是不妨碍各自在国际舞台上的崛起,但现在中方则是印度实现大国梦想的巨大障碍,集中反映在中国对印度参与国际组织的态度上。在联合国改革问题上,中国主张兼顾各方利益和关切的“一揽子解决”方案;在核供应国集团成员问题上,中国主张对非《不扩散核武器条约》(NPT)缔约国问题形成共识。客观上讲,由于印巴根深蒂固的矛盾和中巴历久弥坚的友谊,中国很难在印巴之间作选择,故而对印度参与国际组织持开放但谨慎的态度。但在印度看来,与其他大国相比,中国是其成为世界领导性力量的最大阻碍。

   其二,莫迪政府积极推进印度教民族主义议程,在对巴问题上更加强硬,并在不同程度上将对巴敌对政策与对华政策挂钩。印度教民族主义上升的最直接后果,是加剧了印度教徒和穆斯林之间的矛盾,2020年2月底的德里骚乱就是教派矛盾激化的结果。由于历史和宗教情感等原因,印度国内的教派矛盾自然会传导至印巴关系,加剧印巴对立。特别是第二任期以来,莫迪政府先后完成了废除宪法370、重建罗摩庙、制定《公民身份法(修正案)》三大印度教民族主义政治议程,加剧了印巴矛盾。而由于中巴关系的特殊性,印度很自然地将对华政策与其对巴政策相挂钩。印度前国家安全顾问梅农甚至认为,“印度的巴基斯坦问题是中印关系的一部分,因为中国强化了巴基斯坦的能力”。因此,只要印度推进印度教民族主义议程,只要印巴关系因教派矛盾难以改善,印度就会自然地将对巴敌视政策牵连到中国。

   其三,印度战略界对1962年边界冲突的战败始终耿耿于怀,特别是印人党及其母体组织国民志愿团,将之归咎于当时尼赫鲁政府对中国的过度信任,并对中国抱持强烈的战略疑虑。印人党母体组织国民志愿团就要求印度政府“让学生更多地了解1962年中印边界战争,认为中国的入侵导致了一场对印度造成创伤的战争,印度遭受了耻辱性的失败,给年轻的印度国家以及印中关系造成了不可磨灭的阴影。这次战争成为印度现代史上最大的政治和军事失误”。

   (二)美国升级对华战略打压是印度对华政策转变的外部诱因。外部环境是影响印度对外政策的重要因素。印度外长苏杰生将独立后的印度外交史划分为六个阶段,即:乐观的不结盟(1946~1962年)、现实主义(1962~1971年)、地区强势(1971~1991年)、战略自主(1991~1998年)、平衡性力量(1998~2014年)和更有活力的外交(2014年至今),其划分标准就是“不同的战略环境”。在印度看来,当前外部环境对其影响最大的,就是中美战略竞争。特朗普政府上台后明确将中国定性为“修正主义国家”和“战略竞争对手”,在政治、经济、军事、外交、科技、人文等诸多层面,采取全政府、高强度的对华遏制政策。《纽约客》记者欧逸文(Evan Osnos)援引美国白宫官员的话称“中美关系像自由落体一样下滑”,将中美关系形容为“1972年以来最危险的动荡”。2020年的新冠疫情非但没有像2013年的“非典”那样,为中美提供公共卫生领域深化合作的契机,反而被美国反华势力作为打压中国的抓手,抛出所谓的中国“毒源论”“责任论”“信息不透明论”“实验室泄漏论”等。2020年5月20日,美国白宫发布了《美国对中国的战略方针》,强调基于对“(中美)两大体系之间的长期战略竞争”的认知,以“全政府”和“有原则的现实主义”实施对华竞争。2020年总统大选之后,美国新政府或许会调整对华博弈的手段和策略,也会更加重视与中国在全球治理议题上的合作,但对华战略竞争近乎是美国跨党派共识,美国对华战略竞争的主基调难以根本改变。

   中美战略竞争的加剧为印度提供了从中渔利的契机。虽然考虑到美印围绕伊朗、阿富汗、俄罗斯等方向存在政策分歧,加之印度不愿沦为美国对华竞争的牺牲品、排头兵,对美国政府涉南亚问题上的战略信誉心存疑惑,印度很难完全放弃不结盟政策而与美国结盟,但中国因素是推动美印战略趋同的重要推动力,美印在应对中国崛起的议题上存在共同利益诉求。有印度学者甚至公然鼓吹,在不结盟、对冲、增强自己军事力量、组建地区伙伴关系、与中国结盟、与美国结盟这六大政策选择中,“与美国更紧密的结盟是应对中国崛起挑战的最佳办法”。在具体政策实践上,印度认为中美战略竞争具有长期性和不可避免性,能够为印度提供获利的契机,甚至可以“借美压华”“联美制华”;认为现阶段的国际环境对印度非常有利,中国将主要政策资源用于应对美国战略压力,需要寻求稳定中印关系,印度可以采取对华冒险政策却不必担心中国会完全与印度闹翻,故而是谋取对华博弈优势、增加对华交易筹码的绝佳时机;全球化遭遇重大阻力,全球产业链面临重塑,中美经济脱钩、科技脱钩风险在上升,而美国仍将在可预见未来维持实力优势,故而站队美国“与强者为舞”是印度的现实政策选择。加勒万河谷冲突后,印“借美制华”的政策倾向更加明显。印度外交部资深“中国通”、前驻华大使班浩然(GautamBambawale)表示,加勒万河谷冲突“使得印度进一步加强与美国和其他民主国家的伙伴关系,中国已经在战略上失去印度”。考虑到中美战略竞争和美印战略趋同的长期性,印度将会继续将“中国威胁”作为与美战略合作的投名状,继续奉行“恃美制华”的政策。

   (三)对外战略原则的调整是印度对华政策转变的政策逻辑。中国稳定对印关系的逻辑基础包括但不限于:相信印度会坚持不结盟政策,不会完全倒向美国,是中国可以争取的外交对象;中印实力差距在扩大,印度无法承担对中国挑衅、冲突的代价,更不会寻求单方面改变边界现状;印巴都事实拥有核武器,能够有效遏制印度采取军事冒险行动。印度对外战略的调整对上述判断提出了严峻考验。

   其一,逐渐偏离传统的“不结盟”政策。2014年莫迪上台后,由于受到尼赫鲁外交思想束缚较少、国内执政地位较为强势,对外政策更加积极进取,莫迪政府反对教条地执行传统不结盟政策,而是强调基于现实主义,通过“多方接触”(multiple engagement)或“议题结盟”(issue-based engagement)的精心设计,来实现国家利益的最大化。莫迪2014年上台后,先后缺席了2016年和2019年的两次不结盟运动峰会,被普遍认为是莫迪政府淡化不结盟政策的重要佐证。印度外长苏杰生公开表示,“有时,国际环境需要我们倒向某方,就像中国在1950年和1971年的政策一样”,“(对外政策)某一方向的进展有助于增强其他方向的优势”。这种深层次外交理念的转变,决定了在中美战略博弈加剧的情况下,印度将会基于现实利益进行选择,甚至会通过倒向美国向中国施加更大压力。2020年10月底美印第三次外交部长与国防部长“2+2”对话会上,双方签署了共享地理空间情报的“基本交流与合作协议”。至此,美印全部签署了美国通常和盟国签署的三个基础性防务合作文件,两国防务合作进入“准同盟级”。事实上,有学者对印度外交历史研究表明,在中国与超级大国矛盾激化、国内政治强人执政时,印度都会偏离不结盟政策,而“由于印度仍将中国视为其最大潜在对手,因此印度不结盟政策的走向以及其对华关系走向,将更多取决于中美关系走向,即中美合作,印度更易追求战略自主;中美对抗,印度与美国结盟的可能性就会增大”。

   其二,对外政策的风险偏好上升。莫迪政府强烈的民族主义底色、鹰派构成的国安团队,使其对外政策更具冒险性。国家安全顾问多瓦尔在印度情治部门工作数十年,在策反东北部分离武装等方面战功卓越,亦曾任与印人党关系密切、主要由退休军情人员构成的辨喜基金会的领导人,既有战略思维又有一线经验,是莫迪政府对外安全战略的重要推动者,主导策划了2016年、2019年两次越过印巴克什米尔实控线对巴方的军事行动以及2017年的对华洞朗对峙。莫迪在经济形势不好的情况下赢得2019年大选,主要打的就是国家安全牌,而两次对巴军事行动都有利于其将自己塑造成“国家安全守望者”,这也使得多瓦尔愈发受到重用,在莫迪政府第二任期跻身内阁部长级。外交部长苏杰生也表示“承担风险是外交的内在组成”,印度外交给人的总体印象是“稳妥的中间道路”,但“随着在国际阶梯中地位的上升,印度需要作出重大决定,无论是常规领域还是核领域、政治领域抑或经济领域。并非所有风险都是急剧的,许多风险只需要自信地算计、坚定地常态化管理(就能控制),但其累计的效果是国际地位的实质性提高”。2017年洞朗对峙期间专门成立的当代中国研究中心(CCCS)成员也主要来自强力部门,在对华政策问题上较为强硬。

   其三,经济民族主义上扬。莫迪政府执政基础的国民志愿团奉行经济民族主义,对经济开放持保守态度,是印度退出区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)的重要推手。2019年大选,莫迪政府在国内经济形势下滑的情况下,依然凭借政治动员和安全牌赢得大选,也使其对以经济发展稳定执政地位的意愿下降。2020年疫情暴露的产业链安全问题,更是使莫迪政府更加重视保护和扶持国内产业,而莫迪总理本人也于5月12日提出了雄心勃勃的“自力更生”计划,试图取代中国成为全球制造业的“替代目的地”。印度外长苏杰生公开指出,开放经济有可能对本土产业和民众生计带来直接影响,“回到过去的自给自足和进口替代是危险的,而没有成本收益分析就拥抱全球化也是同样危险的”。在其新著《印度道路:不确定世界的应对战略》中,苏杰生进一步强调“保护主义已经变得更加盛行,因此,印度继续延循1991年以后的教条(对外开放)并无意义”,“印度的家园不应向那些封闭自己家园的人敞开”。

   三

印度是中国的重要邻国,中国也一直投入较大精力维护中印关系的稳定。但是,由于国际和地区战略环境的调整、印度国内政治及对外战略的变化、中印互动广度和深度的强化,印度的对华政策已经发生了重大改变。印度对华政策的上述变化,使得印度对华战略中的竞争性、投机性乃至冒险性更加突出,也将对中印关系造成长期的消极影响。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代国际关系》2020年第11期
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