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张震:环境法典编纂的宪法根据及合宪性控制

更新时间:2022-05-23 19:28:30
作者: 张震  
所谓基本法律,是指由全国人民代表大会制定和修改的涉及刑事、民事、国家机构的和其他的可成为基本法律的法律。学术界比较有代表性的观点认为,“基本法律”是指由全国人民代表大会制定的仅次于宪法而高于其他法律的对国家政治、经济和社会生活某个领域重大和全局性事项作出规范的法律。笔者曾撰文指出基本法律的几个含义:(1)由全国人民代表大会制定;(2)法律效力仅次于宪法;(3)事关国家某个领域内的重要制度。由于在法律体系中,基本法律与宪法构成直接的上下级位阶关系,因此关于基本法律的思考,还是要回到宪法自身的内涵上来。按照权威教科书的界定,所谓宪法规定的就是涉及国家的政治、经济、文化、社会、对外交往等各方面的重大原则性问题和根本性问题。依据宪法规定,涉及刑事、民事、国家机构的法律属于基本法律;除上述三类以外,还存在其他的基本法律。因此,除了涉及刑事、民事、国家机构的法律自带基本法律属性,一部法律之所以可以成为“其他的基本法律”,其核心内涵就是对宪法规定的重大原则性问题和根本性问题的直接的具体规定。也就是说,该部法律所规定内容是否构成对宪法上规定的重大原则性问题和根本性问题的直接具体化,是判断其能否成为基本法律的最关键标准。通过2018年修宪,现行宪法已经形成了生态文明的规范与制度体系,而且这种宪法内涵的变迁直接导致了学理上对于宪法上的国家基本制度体系由经济、政治、文化、社会四大方面发展为经济、政治、文化、社会、生态五大方面。2018年修宪后,建设生态文明已经成为建设社会主义现代化强国、中华民族伟大复兴这一国家和民族关于发展的终极性目标的重要依托和条件,生态制度已经成为宪法上规定的重大原则性问题和根本性问题之一,因此,对于宪法上生态文明和生态制度予以具体规定的法律,就可以满足基本法律的标准,构成了所谓“其他的基本法律”,所以,直接落实宪法上生态文明规范和制度的环境法典在以宪法为核心的法律体系中应定位为基本法律。

   环境法典定位为基本法律,意味着以宪法为核心的环境法律体系的正式形成;意味着环境法典可以全面落实宪法上相关的规范与制度体系;意味着环境法典可以更好地实现有效推进生态文明建设的法律功能。

   (三)环境法典应该在其第1条明确规定“根据宪法,制定本法”

   基本法律的概念强调的是其在法律体系中的重要性和位阶仅次于宪法,虽然无法以是否写明“根据宪法,制定本法”来判断该部法律是否为基本法律,但是“根据宪法,制定本法”的表述一定是判断其与宪法关系远近和自身重要性的一个非常重要的标准。毕竟,与宪法能发生直接的根据性关系,才是以宪法为核心的法律体系的第一层次。

   目前官方公布的纳入官网统计数据的生效的291件法律中,宪法相关法49件中,有37件写明根据宪法制定,包括国旗法、国徽法、立法法、国歌法等;民商法23件中,有5件写明根据宪法制定,包括民法典、个人独资企业法等;行政法97件中,有35件写明根据宪法制定,包括文物保护法、义务教育法、土地管理法、教育法、高等教育法、民办教育促进法、基本医疗卫生与健康促进法等;经济法81件中,有5件写明根据宪法制定,包括矿产资源法等;社会法27件中,有11件写明根据宪法制定,包括母婴保健法、职业病防治法等;程序法11件中,有4件写明根据宪法制定,包括行政诉讼法、民事诉讼法等;刑法2件,均写明根据宪法制定。

   笔者通过梳理,注意到一种情形,就是看似相同性质或类型的法律,有的写明了“根据宪法,制定本法”,有的则没有写明。如在宪法相关法中,同属国家标志的四部法律中,国旗法、国徽法、国歌法均写明根据宪法制定,国籍法则没有写明;民商法中,个人独资企业法写明了根据宪法制定,合伙企业法则没有写明;行政法中,义务教育法、教育法、高等教育法、民办教育促进法写明了根据宪法制定,职业教育法、国防教育法则没有写明;经济法中,矿产资源法写明了根据宪法制定,而同为宪法上规定的与矿产资源共同属于国家所有的水资源的水法则没有写明;上述事例为数不少在此不再一一列举。

   本文在此并不探讨一部法律写明“根据宪法,制定本法”其本身的正当性、合理性;而且,正如前文所述,基本法律的含义或者判断标准并非是单一的,而是综合性的。但是上述多例至少说明了一种情形,就是可能同为基本法律,有的写明了根据宪法制定,有的则没有;如果我们把写明根据宪法制定作为一部法律重要性和基本性的重要标志,那么一部基本法律没有写明根据宪法制定,至少在立法技术上和法律位阶的逻辑上是存在一定的瑕疵的。因此,环境法典的编纂,一定要避免再次发生此类问题,即一定要在第1条明确写明“根据宪法,制定本法”。一是,可以避开上述的立法瑕疵;二是,可以更加明确环境法典的基本法律地位;三是,在所有的环境类法律中,可明确起到核心性、统摄性、基础性的作用,而目前这样的法律在现有法律体系中恰恰是缺失的;四是,改变长期以来环境类法律几乎没有一部写明“根据宪法,制定本法”的现象,改变环境类法律处于所谓边缘性法律的境遇,同时也更加符合2018年修宪后,宪法规范和制度体系中关于生态文明的高价值设定对于法律制定的位阶预期。

   四、环境法典编纂及其未来实施的合宪性控制

   法律是一门科学,有自身的体系,左右、上下,特别是与宪法不能抵触。环境法典的编纂一旦启动,就要进行有效的合宪性控制,只有这样才能确保环境法典编纂有效坚持宪法根据,才能保证环境法典的编纂质量,才能更好发挥环境法典预期的法律功能。所谓环境法典的合宪性控制,是指在充分有效坚持宪法根据的基础上,通过确定的标准,经过一定的程序,并采取合理的基准,使得环境法典的编纂过程、内容体系以及未来实施均能体现宪法精神。

   (一)环境法典合宪性控制的标准

   其一,党的指导思想、政策等明确写入宪法的内容。我国宪法明确规定了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想在国家和社会生活中的指导地位,具有最高的法律地位、法律权威和法律效力。宪法指导思想在国家政治生活和社会生活中具有根本指导作用,是解释和实施宪法的根本依据和行动指南。此外,在我国政治生活和立法活动中,党的政策、主张往往通过立法成为基本国策,其中最为重要的部分被写入宪法。宪法中确认的党的指导思想和政策等对环境法典的编纂既产生外部法律规范意义上的宏观指导,也需要进行具体的制度落实,如习近平生态文明思想和保护环境的基本国策等,因而成为合宪性控制的宏观标准。

   其二,宪法的精神、原则。“确保每一项立法都符合宪法精神”,既是全国人大立法计划的工作规定,更是落实依宪治国、依宪立法、全面实施宪法的基本要求。习近平总书记多次讲话指出,要求弘扬宪法精神。

   宪法永恒不变的精神,就是要规范国家权力的行使,保障公民权利的实现,保持权力与权利的协调与平衡。宪法精神以“人的尊严”作为宪法制度存在的基本哲学。宪法精神存在于宪法文本,约束着国家所有生活,包括立法、行政与司法等领域,以及个人的生活领域。特别在立法领域中宪法精神直接发挥价值引导、规范调整与凝聚社会共识的功能,使所有立法体现宪法价值,保持其合宪性基础。我国宪法的基本原则有坚持中国共产党的领导、人民主权、社会主义法治、尊重和保障人权、权力监督与制约、民主集中制等。宪法的精神、原则在环境法典的编纂中被具体化为法律规范和制度,既是环境法典编纂的根据,更是检验环境法典合宪性的中观标准。

   其三,宪法的规范、概念和制度。宪法的规范和概念以及在此基础上形成的制度是一个整体的系统。“根据宪法,制定本法”到底意味着什么?一是,对整体的宪法规范与制度的落实。任何基本法律在其第1条均规定“根据宪法,制定本法”,而没有写明根据宪法的某一条或某几条制定,这就意味着,该部基本法律对宪法上的某项基本制度的落实首先要对整体的宪法规范与制度内涵进行系统体现。二是,对宪法上某项具体的基本制度的落实。一部基本法律不可能直接对我国宪法上全部的规范与制度予以体现,只能是根据宪法对某些领域的重要的基本制度予以具体化。具体到环境法典的编纂,宪法上的生态文明规范、概念和制度构成其合宪性规范和制度控制的直接标准,正如有学者所指出,环境法典在编纂中,要明晰生态环境概念的宪法依据;而宪法上与生态文明规范、概念和制度有间接关系的其他规范和制度系统则构成了其合宪性规范和制度控制的间接标准。

   (二)合宪性控制的程序

   其一,从主体上看,要坚持由全国人大实际有效主导环境法典的编纂。现行宪法第58条明确规定,全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。根据现行宪法第62条,全国人民代表大会制定基本法律。党的十八届四中全会决定明确指出,人大主导立法。因此,环境法典的编纂当然应由全国人大作为制定主体。本文需要强调的是,全国人大不仅在程序上享有对环境法典编纂的立法权,而且应该在实质上有效主导环境法典的编纂。环境法典的编纂是一项比较浩大的系统工程,环境法典的内容,不仅要全面落实宪法相关规定,而且要作为我国生态文明建设的主要依托和保障,所涉及的内容庞杂,对应的政府职能部门众多,因此,只有由全国人大实质主导环境法典的编纂,才可以满足上述要求,可以有效克服实际由部门立法会出现的相关问题。

   其二,从阶段上看,分为事前合宪性控制、事中合宪性控制以及事后合宪性控制。所谓事前的合宪性控制,是指环境法典编纂一旦进入立法计划,开展前期工作的时候就应该纳入合宪性控制机制之中。主要是审查环境法典的编纂在宪法上的正当性,是否符合并具备充分的宪法根据。环境法典编纂启动的时机、条件成熟的重要标准,就是在宪法上的正当性和根据的适足。所谓事中的合宪性控制,是指环境法典的编纂工作启动后,同时进行合宪性考量。主要是审查环境法典的编纂是否坚持宪法精神,是否足够根据宪法规范与制度。具体来讲,环境法典的精神、原则要充分根据宪法;环境法典的结构要充分体现宪法内涵;环境法典的具体规范与制度要符合三个要求:即对宪法规范与制度的落实,对宪法规范与制度的具体化,以及在合宪性的基础上对宪法规范与制度的适度发展。所谓事后的合宪性控制,是指环境法典即便完成了编纂工作,在实施预备期以及实施过程中,要全程全域纳入合宪性控制的机制之中。即便是已经进行了充分的事前和事中的合宪性控制,也无法完全确保环境法典在宪法上没有任何瑕疵,因此事后的合宪性控制是必要的。既包括有权机关依职权主动进行的合宪性审查,也包括抽象的或具体的利益相关人依申请启动的合宪性审查。由于环境法法律关系的特殊性,不能仅限定于具体的利益相关人,才可以申请启动合宪性审查。在对环境法典的事后合宪性控制之后,如果确有违反宪法的情形,则启动对环境法典的修改程序,以符合宪法的要求。

其三,从方式上看,合宪性审查、宪法解释等并用。针对环境法典的合宪性审查,是指在事先、事中以及事后三个阶段,当发现可能存在宪法性问题,特别是可能存在宪法瑕疵时,均可启动宪法审查。其审查标准是宪法指导思想、原则、规范及制度等。实践中,应以合宪性推定为原则,传统的合宪性推定原则对中国更适用的理论是立法权尊重与宪法秩序统一性。合宪性推定原则要求法治国家的立法者们在立法过程中始终关注作为上位法的宪法,以保障立法内容与宪法规范相一致。所以,针对环境法典的合宪性推定,在确保了环境法典编纂进行有效的合宪性控制的前提下,只要不存在实质性宪法瑕疵,均以有利于环境法典的编纂及实施为原则。针对环境法典的宪法解释,包括两个阶段,在环境法典的编纂阶段,通过解释更加明确宪法的规范内涵,让环境法典更好地根据和落实宪法,减少可能的瑕疵;在环境法典的实施阶段,通过宪法解释,可进行合宪性判断。如果存在宪法瑕疵,则可启动环境法典的修改程序。(点击此处阅读下一页)


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