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张震:环境法典编纂的宪法根据及合宪性控制

更新时间:2022-05-23 19:28:30
作者: 张震  

   其一,生态文明是核心概念。如前文所述,在与环境有关的绿色发展、生态文明、美丽等概念中,生态文明是核心概念。它既直接体现建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计的政治决断在根本法上的确认,又将绿色发展的生产生活方式的变革与未来国家发展的美好目标在逻辑上有效连接;而且生态文明概念直接衍生了在原有的宪法上四大国家基本制度以外的第五大基本制度,即生态文明制度。所谓生态文明制度,是指宪法确认和调整的,保护和改善生态环境,提升国家环境竞争力以及人民生活环境指数的一系列制度的总和。其直接目的是协调人、国家与环境的关系,保护和改善环境;间接目的为满足人民的美好环境诉求,实现国家的经济社会可持续发展。

   其二,绿色发展和美丽属于建设生态文明的目标表述。两者虽然都属于对党的有关政治主张在宪法上以生态文明建设为核心国家发展的目标性的表述,但是逻辑侧重有所不同。党的十八大提出建设美丽中国。习近平总书记指出:“推动形成绿色发展方式和生活方式,是发展观的一场深刻革命。”党的十八届五中全会首次把“绿色发展”上升为国家五大发展理念之一。绿色发展强调的是发展方式变革,回答了如何以生态、环保的方式发展的问题,属于实现国家既定发展目标中的手段措施;而美丽中国则是发展目标实现后的具体展现。

   其三,宪法第9条和第26条的规定属于国策条款。该两条是现行宪法于1982年制定之时即予以规定的。但在2018年修宪后,随着生态文明入宪,被赋予了更加丰富的、深刻的制度内涵。宪法第9条主要讲的是资源所有及其利用,宪法第26条主要讲的是保护环境。该两条属于生态文明制度的主要条款,具有明确的规范内涵;对国家权力在环境保护及生态文明建设领域形成明确的指向性;对国家经济社会发展产生现实意义。因此,该两条的制度拘束力和立法要求是非常明晰和确定的,特别是2018年修宪后制度发展的新内涵,更应该在环境法典中予以全面准确体现。

   其四,生态文明建设属于职权规范。2018年修宪,现行宪法在第89条增加了国务院的“生态文明建设”具体职权。一则,需要对国务院这一职权予以具体立法明确化;二则,这一职权与其他相关职权的关系需要研究并予以立法体现;三则,国务院的“生态文明建设”职权对于公民的环境权等将产生什么样的实践以及理论影响,也需要进行进一步研究,并反应在具体立法中。

   通过立法发展宪法,是多年来我国法治建设的一条实际经验。环境法典在将宪法关于生态文明的规范与制度内涵整体上予以体现和落实的前提下,还应该有效回应和处理好宪法规范和制度中几个比较关键性的关系,并进行充分地具体化、制度化。

   其一,生态和环境的关系。现行宪法既使用了环境的表述,也使用了生态的表述。“生态”使用在序言“生态文明”、第89条国务院的“生态文明建设”职权以及第26条的“生态环境”中,在前两个表述中,生态均是指比较大的与文明直接联系的概念,是指与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明等同等层次的文明;而在后一个表述中,生态则是对环境的限定,生态环境作为环境的下一层概念。“环境”在宪法中仅出现在第26条中,并列使用了生活环境和生态环境,作为宪法上环境内涵的两大类别。笔者曾经撰文指出,生态和环境具有不同的内涵,主要体现在概念、属性以及层次上。本文在此主张,除了一般意义上的区分,还要注意2018年修宪前后,生态这一概念内涵的变化。生态这一表述在1982年现行宪法制定之时,仅指生态环境,是小于环境的概念;而2018年修宪后,生态文明的概念显然又包含了或者大于环境的概念。因此,宪法上生态和环境的概念及其关系需要诠释清楚,基本上可以呈现生态环境→环境→生态文明这样一个内涵逐渐丰富、层次逐步提升的关系链。在这个关系链中,环境的概念及其使用语境,更具有广泛性,而且相比生态的概念,环境概念的接受度也更高。鉴于环境和生态的关系非常基础、非常重要,在环境法典的编纂中,一定要以宪法的内涵为根据,深刻理解该两者之间的关系。

   其二,人和自然的关系。自近代意义的宪法产生以来,人一直是宪法的最核心要素,人的尊严被认为是现代宪法以来最核心的价值。人的尊严是权利的本质。宪法中的人在维护人类个体尊严的前提下如何对待自然则体现了宪法文明体系的不断提升。人既不是被自然甚至所谓神秘的力量主宰的对象,但也不是自然的主宰者。人与自然是生命共同体,人对自然的尊重,也是对人自身主体性价值的尊重。宪法上人与自然的关系,是宪法关系的新发展,呈现出新内涵,可视为宪法关系的一种新类型;这种关系在环境法典中是非常重要的,它会带来环境法律关系中主体和内容以及对应制度设计上的深刻变化。

   其三,环境国家和环境公民的关系。公民和国家的关系被认为是最基本的宪法关系。但随着宪法中被越来越多地赋予环境、生态的内涵,国家和公民的关系,也在发生新的变化。如果说在传统的国家与公民的宪法关系中,公民是权利主体,国家是义务主体。那么,在新的环境、生态宪法关系中,国家和公民的主体地位和权利义务内涵均发生了新的变化。国家是生态文明建设的权力主体和责任主体,公民是生态文明建设的权利与义务主体。国家不仅要履行生态文明建设的义务和职责,也享有环境保护的利益;公民不仅仅可享有环境权益,同等程度上也要履行环境义务;国家的权力职责利益和公民的权利义务形成多层交错对应的关系。

   其四,生态文明观和新发展理念的关系。随着生态文明写入宪法,社会主义生态文明观已成为特定的中国宪法观的有机组成部分。通过环境教育,可以让国家和公民养成正确的环境生态观,是有效进行环境治理的前提。有研究表明,教育对环境意识的提高不无裨益。为了促进环境教育,提高公民环境意识,世界多国如美国、日本、韩国、巴西等均制定了有关生态与环境教育的法律。建议环境法典也对生态文明观和环境、生态教育进行相应的制度规定。当然,对宪法和环境法上生态文明观的理解,应该处理好其与新发展理念的关系。党的十八届五中全会系统提出了新发展理念并通过2018年修宪写入宪法,即创新、协调、绿色、开放、共享,这五大理念构成了一个关于新时代如何高质量发展的完整的理念体系,其最终目的还是在于发展,通过保护环境保护生态,实现绿色发展。也就是说,环境法典中关于生态文明观及生态文明制度的设计,应该在新发展理念的整体体系中进行,应该注重法的制度性功能和发展性功能的平衡。

   三、以宪法为根据编纂的环境法典在法律体系中的基本定位

   以宪法为根据,启动环境法典的编纂,对之如何法律定位是首要工作。从逻辑上看,确立环境法在以宪法为核心的法律体系中的独立地位是第一步;接下来需要论证环境法典的基本法律地位;最后,必须明确在其第1条规定“根据宪法,制定本法”。

   (一)通过环境法典编纂确立环境法在法律部门体系中的独立地位

   以宪法为核心的法律体系既是一个实证法上的概念,也是一个学理概念。在法学理论上,法律体系,是指一国现行的全部法律规范按照不同的法律部门分类组合而形成的一个呈现体系化的有机联系的统一整体。在权威的法学教科书中,环境法均被认为属于当代中国法律体系的重要法律部门,属于以宪法为核心的法律体系的重要组成的法律部门之一。而在全国人大官网公布的最新的《现行有效法律目录(291件)》中,分别列举了宪法、宪法相关法(49件)、民法商法(23件)、行政法(97件)、经济法(81件)、社会法(27件)、刑法(2件)、诉讼与非诉讼程序法(11件),并无环境法门类。在上述官方公布的目录中,有关环境保护的法律主要归属于行政法部门,有关资源类的法律主要归属于经济法部门。因此,围绕着环境法,关于法律体系以及法律部门的学理分类和官方分类是不一致的。在笔者看来,通过制定环境法典可以实现在法律部门体系中关于环境法的学理定位和法律定位的统一。

   首先,趋向于综合性的环境法典的制定使得包括自然资源类和环境保护类在内的环境立法的官方分类定位与其学理关系可以保持一致。学理上普遍认为,自然资源法和环境保护法构成了以宪法为核心的法律体系中的环境法部门。事实上,1997年法学二级学科调整方案中就将环境法与自然资源法合二为一统称“环境与资源保护法学”。早在20世纪80年代,就有学者指出,环境法、自然资源法实际上是从不同角度来看待同一事物,调整同一类型社会关系,解决同一问题,实现同一目的的。21世纪初,又有学者指出,环境法与自然资源法具备趋同的法律保护客体——环境和自然资源、共同的法律调整对象——生态经济社会关系、相互融合的法律调整方法——立法模式,因此,环境法与自然资源法应当融合而成为一个法律部门。近年来,还有学者通过研究指出,随着环境资源化、资源生态化的趋势日渐明朗,自然资源法和环境保护法逐渐告别了早期的僵化与隔绝,开启了理念的融合与制度的对接。有学者指出,法律部门划分的标准和原则是法律规范所调整的社会关系与调整方法。在笔者看来,自然资源法和环境保护法在立法目的和立法内容上虽然侧重有所不同,但是自然资源也是属于宪法和法律上的环境的内涵,不管是在法律规定中,还是词典解释中,所谓环境的概念本身是包括自然资源的。也就是说,自然资源法和环境保护法所调整的社会关系与调整方法均是围绕相同的宪法上的核心概念即环境展开的。针对自然资源进行立法,不管是以管理为目的还是以使用为目的,均属于大的环境保护的范畴,所以,应该以立法事项本身的概念和内涵的科学性、合理性对立法进行归类,而不应基于行政管理的便利性或原有的部门设置为依据。以宪法为依据的环境法典,其内容既涵盖自然资源类,也包括环境保护类,是趋向于一定综合性的法律,可以有效解决上述问题。

   其次,环境法典的制定可以有效改变在现有的关于环境类的法律分类中因缺少基本性法律而导致多部法律之间的关系不清晰并呈现出支离破碎的法律分布的状态。以归属于行政法门类的环境保护类法律为例,既有环境保护法,又有海洋环境保护法等;环境保护和海洋环境保护从逻辑上看存在交叉包容的关系;再以归属于经济法律门类的法律为例,几乎一种资源对应一部法律,且不说这会导致法律数量的一定的膨胀。即便以问题为导向进行满足实际需求的立法是被允许的,也是可行的,甚至是普遍存在的立法事实。但是不同的资源类法律实际归口指向不同的行政部门,由于管理理念、职权等的不同,概念和制度设置的一定的重复甚至相互抵触的情形,也在所难免。而有效坚持以宪法根据,环境法典的编纂可以承担环境综合法和环境基本法的一定功能,从而改变目前不尽合理的法律部门的分布状态。

   最后,环境法典的制定可以充分实现环境法部门在新时代建设生态文明的综合性、核心性的法律功能。2018年修宪,形成了关于生态文明的比较丰富的宪法理论与制度内涵。从宪法条文本身的逻辑上看,贯彻绿色发展理念,赋予国务院生态文明建设的具体职权,是为了推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,而这种协调发展又是为了建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,最终为了实现中华民族伟大复兴。在宪法上,生态文明成为一项专门的国家基本制度,被赋予了独特重要并具综合性的法律功能。无疑,自然资源法和环境保护法分别被归属于经济法和行政法两个法律部门无法更为有效地满足2018年修宪后对于生态文明制度建设和保障的法律发展的需求。因此,只有通过制定环境法典才可以改变并有效更新支离破碎的环境法律体系,进而承担起建设生态文明的综合的、核心的法律功能的重任。

   (二)环境法典应定位为基本法律

   在以宪法为核心的法律体系中,一般分为三个层次,即宪法、基本法律和基本法律以外的法律。基本法律和基本法律以外的法律在法律体系中的地位和功能是迥异的。

依据宪法和立法法,(点击此处阅读下一页)


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