返回上一页 文章阅读 登录

杨朝霞:中国环境立法50年:从环境法1.0到3.0的代际进化

更新时间:2022-05-20 16:44:53
作者: 杨朝霞  

   (三)主要特征(局限性)

   总体而言,第一代环境法具有如下典型特征:

   其一,在认识论上未将人类系统和自然系统视为一个耦合的大系统,未看到环境保护的独立意义,以致在立法目的上将保障人体健康和促进经济发展作为两大根本目的,且以生存权(生命权、健康权等)为核心权利。譬如,无论是作为龙头法的《环境保护法》(1989年),还是作为单行法的《海洋环境保护法》(1982年)、《大气污染防治法》(1987年)、《水污染防治法》(1984年),第1条均规定其立法目的是“保障身体健康”和“促进社会主义现代化建设的发展”。此外,在坚持以经济建设为中心的战略方针下,环境保护工作在很大程度上是让位于经济发展的。对此,1989年《环境保护法》第4条规定:“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”(直到2014年修订《环境保护法》时才改变这一立场,在第4条第2款规定“经济社会发展与环境保护相协调”,显著提升生态环境保护工作的战略地位)。国际上亦如此,例如日本1967年的《公害对策基本法》将立法目的规定为“保护国民的健康和维护生活环境”, 且必须“与经济的发展相协调”。换言之,把发展经济作为第一位,保护环境作为第二位,即坚持立法目的二元论{13}。该法一方面规定了诸多防治公害的重要制度,另一方面又强调环境保护须与经济发展相协调的立法目的,结果被资本家歪曲利用,致使环境污染继续恶化,遭到日本国民的示威游行抗议。1970年的《公害对策基本法》修正案汲取了这一教训,删掉了环境保护须与经济发展协调的条款,明确规定了保护国民健康和维护其生活环境为新的立法目的,即坚持立法目的一元论。

   其二,在保护对象上,侧重对环境、资源、生态的分散和零碎保护,欠缺对整个国土空间利用的有序性(生产空间、生活空间和生态空间的合理布局)、不同自然要素的相互关联性、生态整体性以及同一自然要素不同功能之冲突性的关注和协调。这一时期的《森林法》《草原法》《土地管理法》《渔业法》《矿产资源法》《野生动物保护法》《水土保持法》基本上各管一摊,很少兼顾自然要素之间的相互关联性、生态整体性和功能冲突性问题。例如,《矿产资源法》只关注矿产资源本身的勘察、开采和经营,没有重视与开矿相关的环境污染防治和生态保护修复问题。再如,《野生动物保护法》和《渔业法》只关注陆生和水生野生动物的资源利用,对与此相关的生态保护问题(如野生动物栖息地、生物多样性)规定不力。国际上亦如此,例如奥地利、比利时、意大利等很多国家最先只针对水、气、噪声等进行分别立法,在很长一段时间内都没有制定综合性的环境保护法。在美国,对于水的保护,既有《联邦水污染控制法》,又有《安全饮用水法》,还有《深水港法》和《渔业保持和管理法》等多部法律,但这些立法之间迄今依然衔接不力、协调不足。

   其三,在立法定位上,对于自然资源法,主要将其视为保障和促进经济发展的“经济法”,而非保护自然资源和生态环境的“环境法”。在中国,20世纪80年代的许多自然资源立法,大都是由国务院经济法规研究中心负责和推进的,为经济发展保驾护航的“经济法”属性较为突出,对自然资源保护和生态安全保障的问题关注明显不足,以至于国内法学界和实务界总是习惯性地将自然资源法归到经济法的名下。例如,在法律体系中的地位上,直到2011年出版的《中国特色社会主义法律体系》,依然没有确认环境法的部门法地位,而是将土地管理法、森林法、水法、矿产资源法和节约能源法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法等环境专门法都归到了经济法的旗下。再如,在具体立法的设计上,《土地管理法》基本上降为了对作为工农业生产资料的建设用地、耕地的利用管理法,几乎没有顾及对林地、草地、湿地等具有生态属性的其它类型土地的保护问题,对耕地的质量保护问题(如对东北黑土地地力的保护)也明显重视不够。

   其四,在保护方式上,初期偏重于“末端治理”“分散治理”和“事后救济”(后期开始开展规模化环境治理,污染防治思路由末端治理向生产全过程控制转变、由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变、由分散治理向分散与集中控制相结合转变)。郭武{3}将此种立法的特征概括为被动性、抑负性,即通过事后救济手段抑制环境污染和损害行为的负外部性,以最大限度地接近环境污染和损害行为发生前的状态。简言之,不讲究环境保护的事先预防性和较低成本性。正如张孝德教授所言:“20世纪70年代以来,西方发达国家对环境的治理方式多是‘头痛医头、脚痛医脚’,没有触及环境保护问题的根本。”从全球范围来看,这种情况自美国1969年出台《国家环境政策法》规定了环境影响评价制度以后,才逐渐有所改观。不过,在我国的《环境保护法》(1989年)、《水污染防治法》(1984年)等第一代环境法中,体现预防原则的规划制度和环境影响评价制度在当时还没有得到全面重视。

   其五,在调整模式上,鲜有从发展和保护一体化的高度对环境进行保护的(体现为经济与保护“两张皮”),未能确立通过规制经济发展来保护生态环境的理念,常将环境利益与经济利益割裂甚至对立起来。背后的根源是,没有认识到环境问题的本质是发展模式的问题,未能从优化和改进生产方式、消费模式的角度来解决环境问题。张璐将这种状态解释为环境法外挂于经济体制改革,即未将环境立法纳入经济体制改革对法律制度的内生需求{4}。无论是中国1984年制定的《水污染防治法》和1987年制定的《大气污染防治法》,还是美国1970年的《清洁空气法》和1972年的《联邦水污染控制法》(1977年更名为《清洁水法》),均未采用经济发展与环境保护“一体化决策”和污染防治“全过程控制”的理念{14}。

   其六,在调整机制上,主要采取了“命令—控制”的行政规制方式,刺激诱导、公众参与和社会合作的模式用的很少,且过于原则、笼统,可操作性不强。尽管已经开始运用民法和刑法的手段来保护环境,但立法还十分简单和粗糙,且其法律规范主要分布在《民法通则》《刑法》之中(很少规定在环境专门法中)。正因如此,中国的环境法常常被法学界甚至环境法学界的许多学者误解为是行政法在环保领域的部门行政法。

   二、环境法2.0:以可持续发展观为指引

   第二代环境法(环境法2.0),是指以可持续发展观(theory of sustainable development)为指导思想的环境法。从理论上讲,中国的第二代环境法,以环境安全和资源永续为核心价值,以发展权为核心权利,重视对发展能力的尊重和补偿,以保护优先、预防为主(包括风险预防)为基本原则,坚持从“摇篮”到“坟墓”的全过程管理,注重综合运用政府管理、市场调节、社会参与和司法保障等多种治理机制,具有“经济—社会—自然”复合系统保护和发展一体化治理的基本特征。

   第二代环境法的历史时段大致为1997-2012年,1999年开启了第三次立法高潮(2002年到达巅峰),时间起点是1997年中国共产党十五大的召开,起点阶段的标志性事件是1997年《节约能源法》的制定,以2008年出台的《循环经济促进法》为典型代表。第二代环境法产生的国际背景是1992年联合国环境与发展大会的召开,国内背景是1992年中共中央、国务院批准的《中国环境与发展十大对策》指出中国必须转变发展战略、走持续发展道路,1994年国务院对《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》的批准发布标志着我国可持续发展战略初步确立,1996年《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出了“实施可持续发展战略,推进社会事业全面发展”的目标、政策和措施。不过,此时仍未在立法上明确确认可持续发展思想。

   从环境法制史看,影响和推动中国第二代环境法发展演进的重大事件,主要如下:1997年党的十五大提出“依法治国”的理念并把可持续发展确定为中国“现代化建设中必须实施”的战略,“九五”时期正式开始编制的国家环境保护五年规划首次将环境保护规划纳入国民经济和社会发展总体规划中,1998年国务院印发《全国生态环境建设规划》并启动一系列生态保护和建设工程(引发第三次立法高潮),2000年国务院办公厅印发《全国生态环境保护纲要》提出坚持“污染防治与生态环境保护并重”“在保护中开发,在开发中保护”的原则,2001年中国加入世界贸易组织(WTO),2002年第五次全国环境保护会指出“环境保护是政府的一项重要职能”“保护环境是可持续发展战略的重要内容”,2003年党的十六届三中全会提出“以人为本,全面、协调、可持续”的科学发展观、中共中央、国务院颁布的《关于加快林业发展的决定》明确提出“在贯彻可持续发展战略中,要赋予林业以重要地位”,2005年国务院印发《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》、国务院制定《国家突发环境事件应急预案》,2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出建设资源节约型和环境友好型社会的战略部署、国务院召开第六次全国环保大会提出从重经济增长轻环境保护转变为二者并重等“三个转变”的战略思想,2008年北京奥运会的成功举办为联防联控解决区域性环境问题积累了有益经验,2011年国务院召开的第七次全国环保大会提出积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路。可以说,科学发展观作为西方可持续发展观的中国化和具体化成果,对中国第二代环境法的发展发挥了至关重要的指导和推动作用。

   (一)理论脉络:可持续发展观的产生发展和内涵要旨

   1983年11月,联合国成立了世界环境与发展委员会。1987年,世界环境与发展委员会发表了研究报告《我们共同的未来》。时任挪威首相的布伦特兰夫人在报告中系统探讨了人类面临的一系列重大经济、社会和环境问题之后,提出了可持续发展的概念,把人们从单纯考虑环境保护引导到环境保护与人类发展密切结合起来,实现了人类环境保护史上关于环境与发展思想的重大飞跃。

   1992年6月,联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢举行。里约会议被认为是世界环境保护运动的第二个里程碑,其历史功绩在于,让世界各国普遍接受了可持续发展的战略方针,这是人类发展方式的重大转变,是人类历史的新纪元。

   2002年8—9月,为纪念人类环境会议30周年和里约环境与发展大会10周年,联合国在南非约翰内斯堡召开第一届可持续发展 世界首脑会议(World Summit on Sustainable Development,又称为第二届地球首脑会议),通过了《约翰内斯堡可持续发展宣言》的政治宣言和《可持续发展实施计划》。2012年6月,为让全世界都能够更加关注可持续发展道路的问题,联合国在巴西召开了“里约+20”峰会,通过了可持续发展的具体行动方案。2015年9月,联合国可持续发展峰会通过了《2030年可持续发展议程》,提出了17项可持续发展目标和169个具体目标。这些目标重点涵盖可持续发展的三个维度——经济增长、社会包容和环境保护,重在应对导致贫穷的根本原因,并致力于满足实现发展的普遍需求,确保进步所得人人有份。

关于可持续发展的概念,《我们共同的未来》给出了最经典的定义:“既满足当代人的需求,又不损害后代人满足其需要的能力的发展。”{15}2002年国际法协会(ILA)通过的《与可持续发展有关的国际法原则的新德里宣言》(以下简称为《新德里宣言》),在前言中进一步作出了阐释:“可持续发展的目标涉及经济、社会和政治进程中全面和综合的措施,这些措施旨在可持续利用地球上的自然资源,保护自然以及人类生活和经济社会发展所依赖的环境,并在全人类积极、自由和卓有意义地参与发展并公平地分配因此产生的福利的基础上,实现全人类获得适当生活水准的权利,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/133873.html
文章来源:《北京理工大学学报》2022年第3期
收藏