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秦天宝:论新时代的中国环境权概念

更新时间:2022-05-18 23:58:30
作者: 秦天宝  
水流,由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源,都属于全民所有。”在改革开放时期,受国内环境问题及国际环境保护合作活动的影响,我国认识到了生态环境的独立价值,并开始积极推动环境保护法制化工作。在这一时期,“环境保护”被写入了《宪法》,我国第一部《环境保护法》也得以出台。然而,受制于国家和社会对经济发展的迫切需求,环境保护工作仍然在一定程度上让位于经济发展。比如,1989年《环境保护法》第4条规定:“环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

   随着经济社会的快速发展,人民对生态环境质量的要求日益提高,以往的经济发展优先于环境保护的理念已经无法适应社会发展的需要。2014年修订的《环境保护法》改变了原有立场,其第4条第2款规定“经济社会发展与环境保护相协调”,明确了生态环境保护工作的重要地位。进入新时代,“生态文明”被写入了2018年《宪法》修正案,人民日益增长的美好生活需要包含了对优美生态环境的需要,保护生态环境的重要性得到进一步提升。在新时代,我国顺势强化了对生态环境保护工作的认知,既全面启动了针对大气污染、水污染、土壤污染的治理工作,又不断改善生态环境质量,加强建设以国家公园为主体的自然保护地,努力为人民提供更多的优质生态产品。我国法学界还在积极推动环境法典的编纂工作,力争以更完善的环境法治保障人民群众的环境利益。

   (三)中国对环境权的立场

   在我国对人权保障和环境保护的认知不断深化的情况下,新时代环境权概念的提出体现了我国对环境权的肯定与支持。

   首先,我国法学界已有许多学者承认环境权,例如,我国著名法学家张文显教授认为,环境权是一项基本人权,其一般被定义为“享受良好环境并进行支配的权利”。针对新时代对人权提出的新要求,张文显教授指出,“新时代人民对美好生活的人权诉求呼唤着第四代人权”,其中,环境权正是第四代人权的集中体现之一。我国著名环境法学家蔡守秋教授一直致力于推动环境权入法,蔡守秋教授于2008年前后提出的“公民环境权”概念就与新时代环境权的定义基本一致。2011年,蔡守秋教授在对《环境保护法》提出修改意见时明确指出,环境权是一项基本人权,之后的论文也贯彻了这一观点。从张文显和蔡守秋两位教授的观点中可以看出,我国法学界已有代表性学者长期为环境权发声,指出环境权代表了未来人权理论的发展趋势,并呼吁国家应通过立法等方式加强对环境权的保护。

   其次,环境权在我国法律体系中有规范依据可循。2004年《宪法》修正案在“公民基本权利与义务”一章中增加了第33条第3款 “国家尊重和保障人权”的规定,概括性地承认公民所享有的人权,并为将环境权写入《宪法》提供了法解释的空间。2018年《宪法》修正案则在序言第七自然段中将生态文明与物质文明、政治文明、精神文明、社会文明并列,作为我国国家目标条款之一 。相应地,《宪法》第89条第1款第6项关于国务院职权的规定中也增加了“领导和管理……生态文明建设”的内容。随着生态文明被写入《宪法》,作为生态文明建设的基本原则与重要内容,保障环境权应当被理解为,其已被纳入国家目标及国务院的职权范围之中。

   最后,我国承认并保护环境权的基本立场体现于各种有关环境保护和人权保护的国家政策之中,其中最具代表性的政策便是《国家人权行动计划》(以下简称《人权行动计划》)。纵观四期的《人权行动计划》可知,我国对环境权的认识已从环境权附属于经济、社会和文化权利深化到了环境权应当是一项独立的人权,其标志就是第四期《人权行动计划》(2021—2025)单设了与“经济、社会和文化权利”一章并列的一章来规定环境权利。此外,从内容上看,我国为保护环境权所采取的措施不断丰富,保护环境权的总体目标从维护公众健康发展到了满足人民的优美生态环境需要。综上所述,我国在人权保障、环境保护和环境权保护方面所采取的实际行动不仅充分体现了我国承认并保护新时代环境权的坚定立场,而且证明了我国为保护新时代环境权采取了诸多现实可行且符合国情的具体措施,并取得了显著成效。

   四、新时代环境权展现新的发展理念

   作为新时代中国环境法学新概念的环境权的“新”还体现在,它展现了我国当下所遵循的新发展理念。在回答新时代应当如何坚持和发展中国特色社会主义的问题时,习近平总书记指出,应当“坚持新发展理念”,“必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。保护新时代环境权的各项措施能够与贯彻绿色发展理念的四个面向,即加快推动绿色低碳发展、持续改善环境质量、提升生态系统质量和稳定性、全面提高资源利用效率,相互支持,相互证立,并从整体上体现绿色发展理念的必然要求。

   (一)新时代环境权与绿色低碳的发展模式相互支持

   绿色低碳的发展模式本质上是对经济发展方式提出的要求,其具体内容可分为绿色清洁生产和低碳发展路径两个部分,以实现经济发展与生态环境保护相互证立且相互协调的目标。从经济发展的角度来看,贫穷不仅是实现人权的最大障碍,而且是生态环境的最大威胁。原始的生产方式和落后的社会生产力带来的只会是高消耗且高污染的粗放型经济发展模式。同时,生存权和发展权是首要的基本人权,环境权的实现必须以充分保障生存权与发展权为基础。因此,若想充分保护生态环境,则我国必须不断提升经济发展水平。

   另外,保护生态环境是提高我国可持续发展水平的必要路径。保护生态环境,推进生态文明建设应当遵循“整体观”的方法论指导,而“整体发展”正是“整体观”在经济发展模式中的呈现。整体发展是对要素发展的超越。尽管整体由各个要素构成,但这并不代表我们能够将个别要素绝对化、片面化。因此,整体发展意味着作为整体有机构成的各要素之间的相互促进,而非用局部增长来掩盖其它要素发展不充分的情况。改革开放以来,我国长期强调经济发展的重要性,注重对人民物质文化需要的满足。尽管这一认知具有历史必然性和现实紧迫性,但不可否认的是,这种片面强调物质要素和文化要素发展的方式落入了以个别要素发展代替整体发展的窠臼。逐步出现的环境问题表明了前期的粗放型经济发展模式对环境要素的危害。这不仅对我国经济发展的可持续性造成了负面影响,还拉低了整体发展的质量,进而影响到人民对美好生活的期望。

   新时代环境权的出现很好地契合了绿色低碳的发展模式。新时代环境权的主要作用是标示人民享有优美生态环境的正当性,以回应人民对优美生态环境的需要。人民对优美生态环境的需要作为一种“要素”又与人民对平衡且充分的发展的需要等一同构成了更为宏观的人民美好生活需要。从要素之间相互促进的角度而言,保障新时代环境权的实现既未脱离整体发展的范畴,也未掩盖或忽视发展的重要性。然而,从要素之间相互制约的角度而言,保障新时代环境权的实现对发展方式提出了更多要求,即发展应当尽可能清洁、绿色、低碳,以有助于保护和改善环境质量,实现节能减排,增进应对气候变化的国际合作等。综上所述,新时代环境权与绿色低碳发展模式之间是相互证立且相互支持的关系。

   (二)新时代环境权有助于不断改善环境质量

   绿色发展理念尽管落脚于“发展”,但“绿色”是其限定。因此,绿色发展理念本质上代表着一种环境友好型的发展模式,在发展经济的同时保护生态环境。改革开放以来,鉴于我国长期实行高消耗且高污染的粗放型经济发展模式,对大气、水、土壤等环境要素造成了较为严重的污染,导致雾霾、黑臭水体、有毒土壤等环境问题,因此,贯彻落实绿色发展理念必须首先治理环境污染。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中的第十一篇“推动绿色发展 促进人与自然和谐共生”为“十四五”期间治理大气、水、土壤等污染,完善相关环境资源法律和制度设定了目标。因此,贯彻绿色发展理念首先应当“补旧账”,使生态环境回归“绿色”。只有在生态环境质量达标的基础上,国家才能进一步实施绿色发展理念的相关要求。

   新时代环境权的产生充分回应了绿色发展理念提出的具体要求。在目标追求上,尽管新时代环境权概念与西方传统的环境权概念存在差异,但这并不意味着新时代环境权与西方传统的环境权之间毫无联系。相反,我国新时代环境权概念之所以具有引领环境保护国际合作的可能,正是因为新时代环境权是对西方传统环境权的继承和发展,对新时代环境权的保护和落实并不排斥人民对符合质量标准且对人体无害的生态环境的需要。因此,我国保护和贯彻新时代环境权的过程是一个不断治理环境污染、预防环境问题、改善环境质量的过程。从这个角度来看,新时代环境权的实现有助于绿色发展理念的贯彻。

   (三)新时代环境权有利于提升生态系统的质量和稳定性

   人类发展经济所需要的各种要素均来自于生态系统,生态系统的质量和稳定性直接关系到经济发展的质量和可持续性。因此,绿色发展必须以稳定且高质量的生态系统为支撑。为提升生态系统的质量,确保其稳定性,我国陆续采取了诸多包括保护生物多样性、治理江河湖泊湿地、实施长江十年禁渔、构建以国家公园为主体的自然保护地等在内的生态保护和生态恢复措施。

   上述具体措施既是为了满足绿色发展理念对稳定且高质量的生态系统的需要,也是为了保障人民的新时代环境权能得到充分实现。新时代环境权所指涉的内容是人民对优美生态环境的需要。丰富的生物多样性、洁净的江河湖泊湿地、肥沃的耕地林地草地、较高的植被覆盖率以及风光优美的自然保护地等都能够为人民提供愉悦的精神享受。它们既是当前人民群众迫切需要的优美生态产品,也是人民对优美生态环境需要的具体表现形式。保障新时代环境权就是保护各类水域、土地、自然保护地、生物等,因此,我国为落实新时代环境权所采取的措施本身就具有提升生态系统的质量和稳定性的作用。可以说,这些为落实环境权而采取的措施与为贯彻绿色发展理念所采取的措施是同一方法路径在生态环境保护和绿色发展两个领域中的分别应用。因此,从有利于生态系统保护的角度来看,在贯彻绿色发展理念的过程中,新时代环境权得到了充分的保障与落实,同时,保障新时代环境权也是我国绿色发展理念在环境法治中的表达与呈现。

   (四)新时代环境权的实现同样要求全面提高资源利用效率

   高消耗、低产出、高污染的经济发展模式已经无法适应新时代新发展理念的需求,全面提高资源利用效率,发展高质量循环经济才是实现绿色发展的必经之路。为在自然资源开发利用活动中贯彻落实绿色发展理念,我国从生产过程的“头部”和“尾部”入手,制定有利于提高资源利用效率的政策,以促进经济发展模式转向低消耗、高产出、低污染的模式。具体而言,生产过程的“头部”即指自然资源供应端。对自然资源开发利用活动的管制措施包括加强自然资源确权登记、推进资源总量管理、控制资源利用、提高资源开发水平等。采用这些管制措施是为了从数量上合理开发和配置自然资源,从质量上防止自然资源开发利用的方式和过程对生态环境造成损害。生产过程的“尾部”则指生产废弃物处置端。我国采取的主要措施是鼓励垃圾分类回收及再利用。绝大多数的环境问题都产生于人类通过生产生活活动向自然界排放了多余的物质和能量,最为典型的环境问题便是固体废弃物对生态环境和生活环境所造成的污染,因此,垃圾资源化利用可以同时发挥出提高资源利用效率和减少环境污染的作用。总而言之,合理开发利用自然资源和提升资源循环利用水平均是提高资源利用效率、落实绿色发展理念的必要路径。

同时,为实现人民所享有的新时代环境权,国家应当全面提升资源利用效率。一方面,以合理且有序的方式开发利用自然资源是满足人民日益增长的优美生态环境需要的应有之义。与大规模的毁林开荒以扩大耕地面积相比,科学的休耕轮作制度同样可以保障农作物的产出,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法制与社会发展》2022年第3期
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