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秦前红 薛小涵:党内法规体系中比例原则的适用

更新时间:2022-05-18 15:57:37
作者: 秦前红 (进入专栏)   薛小涵  

  

   摘要:近年来,比例原则的阶层构造渐次完善,适用结构不断延展,已成为公法领域中的一项基本原则,并逐步彰显和确立自身在私法领域中的地位。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,其内在目的指向、内在价值立场和外在表现形式皆体现出与比例原则的深度契合性。比例原则应当突破国法体系之畛域,在党内法规体系中广泛适用;比例原则应当作为党内法规体系的一项基本原则存在,其适用能够优化党内法规制定权限配置,提升党内法规制定质量,加强党内法规实施,最终进一步推动党内法规体系的健全与完善。

   关键词:比例原则;党内法规体系;中国共产党;党组织权力;党员权利;党的领导;依规治党;全面从严治党

  

   作为法释义学的经典概念之一,比例原则肇端于德国的警察法学,后来渐次发展成为行政法的一项基本原则。随着法治建设的不断发展,比例原则已成为公法领域的一项基本原则,被誉为公法上的“帝王条款”,并有突破公法之藩篱,逐步向刑法、民法等私法领域强势挺进的态势,其适用范围正弥散至整个国家法律体系。中国特色社会主义法治体系由国家法律体系和党内法规体系两套正式的法规范体系型构而成,党内法规体系体现党的统一意志,规范党的领导和党的建设活动,在巩固党的长期执政地位、永葆党的先进性和纯洁性等方面发挥着治本之用。从理论界的研究现状来看,部分学者已经注意到了比例原则之于党内法规体系的重要价值。例如,欧爱民从比例原则在党内法规领域的地位出发,将比例原则定性为党内法规的一般法治原则;吕品认为,比例原则是党规严于国法的践行原则。然而,既往论述大多直接就比例原则在党内法规体系之中的适用内涵进行笼统说明,对比例原则的地位、适用规则等基础性问题尚缺乏强有力的论证,这就导致比例原则在党内法规体系中的适用存在“拿来主义”之嫌,不利于比例原则地位的巩固与功效的扩展。基于此,我们需要梳理党内法规体系中比例原则适用的逻辑前提,分析党内法规体系中比例原则适用的正当性,最终明确党内法规体系中比例原则的地位,并探寻党内法规体系中的比例原则的具体适用路径,以期全面发挥比例原则在党内法规体系中的重要功效,进一步健全与完善党内法规体系。

   一、党内法规体系中比例原则适用的逻辑前提

   比例原则引发了理论界的广泛关注,相关研究成果已蔚为大观。明确比例原则的阶层构造、适用结构及其在国家法律体系中的定位,是探讨比例原则能否跨越国家法律体系之界限、融于党内法规体系之中的必备前提。

   (一)比例原则阶层构造之完善

   传统的比例原则由适当性原则、必要性原则和狭义上的比例原则三个子原则构成。近年来,比例原则逐步从“三阶论”扩展为“四阶论”。以刘权为代表的学者认为,现今世界各国法院已经越来越多地就公权力行为的目的进行正当性审查,应当将目的正当性原则作为一项独立子原则纳入比例原则之中,构建“四阶论”比例原则。作为反对“四阶论”的学者之一,梅扬、蒋红珍主张维持传统“三阶论”的比例原则阶层构造模式。其中,梅扬指出,比例原则之适用,是将目的之合法性视为当然前提而不加怀疑,目的正当性并不在比例原则的射程范围之内;蒋红珍则对目的正当性审查秉持克制态度,认为不能赋予其独立之阶层秩序的地位,应当将其作为比例原则的预备阶段予以确立。此外,另有陈新民等学者主张构建由必要性原则和均衡性原则组成的“二阶论”比例原则,认为适当性原则乃事理之当然,功能极为不彰,无需存在。我们认为,“四阶论”更有助于发挥比例原则的功效。就目的正当性原则而言,一则,目的正当性要求属于合法性要求,其他三项子原则属于合理性要求。作为比例原则第一阶段的审查原则,目的正当性原则为比例原则的审查提供了基本前提,亦即,唯有首先肯认公权力行为目的正当合法,接下来的审查分析工作才有开展之必要。二则,将目的正当性单独抽离形成比例原则中一项独立的子原则,丰富了比例原则的内涵,使比例原则的审查层次更加规范有序。再拿适当性原则来说,随着适当性原则内涵的不断拓展与丰富,适当性原则的作用与功效日益彰显,其存在对于比例原则效用的发挥不可或缺。通过运用比例原则,公权力主体依次分析自身所欲实现的目的是否正当、所采取的手段是否能够促进目的的实现、所采取的手段是否对个体利益损害最小、手段与目的之间是否合乎比例,最终综合确定是否应当矫正该项手段行为,以实现公共利益与个人利益的均衡。

   (二)比例原则适用结构之延展

   比例原则最初仅具备“权力—权利”结构,现已逐步发展为可适用于“权力—权利”“权力—权力”“权利—权利”三类结构之中。第一,“权力—权利”结构。“权力—权利”结构是比例原则的经典结构。在该结构中,比例原则主要用于规范和调整公权力和公民权利之间的关系,以限制公权力滥用、保障公民权利不受过度侵犯为目的。例如,赵宏等学者即认为,比例原则是“对基本权利限制的限制”。第二,“权力—权力”结构。在“权力—权力”结构之中,比例原则主要用于调整强势一方公权力机关与弱势一方公权力机关之间的关系,以避免强势一方公权力对弱势一方公权力造成不当侵害。从国内理论界现有的研究成果来看,比例原则开始在分权领域加以普遍适用。例如,王书成高度认可比例原则在纵向分权中的地位,主张比例原则的思想存在于任何法治逻辑下的纵向分权之中。第三,“权利—权利”结构。持有此观点的学者认为,若某项权利较之于另一项权利呈现出直接或间接的强势性和支配力,那么此种权利也是一种支配性的权力。申言之,若两种私主体权利之间呈现出不平等的法律关系,便可以运用比例原则对强势一方的权利加以限制,以实现对弱势一方权利的保护。理论界对“权利—权利”结构的探讨进一步扩大了比例原则的功效,使比例原则成为平衡私主体之间利益关系的基本原则与法律工具。比例原则功能的拓展与比例原则适用结构的变化紧密相关。从目前来看,比例原则“权利—权利”的结构主要适用于民法领域之中,其能否在公法领域中得以广泛适用,仍有待理论界加以探讨和明确。

   (三)比例原则在法律体系中的定位之辨

   比例原则最初作为行政法中的一项基本原则而存在。随着法治理论与实践的发展,比例原则的适用范围不断扩大,现已逐步实现从行政法领域至整个公法领域的扩张,进而延展至刑法、民法等领域之中。专家学者就其在法律体系中的定位问题展开了新的探讨,逐步形成并分化为以下三种基本立场。第一,行政法原则说。以许玉镇为代表的学者认为,应当继续固守比例原则作为行政法基本原则的定位,不应将比例原则扩大成一项宪法性原则,避免使其沦为一个泛泛的权益衡量原则。在此基础上,梅扬主张扩大比例原则在行政法中的适用范围,使其涵盖行政行为的全部类型。行政法原则说秉持保守立场,尊重比例原则的原旨,突出强调并注重发挥比例原则的独特优点与功效,在避免比例原则功能泛化等方面具有积极意义。然而,行政法原则说的最大弊端在于其无法与比例原则快速扩张的发展现状相适应,从而使其自身可能存在过度保守与落后之嫌。第二,宪法原则说。比例原则是集抽象性和具体性于一身的特殊的法律原则,具有较强的适用性和可操作性,范进学等学者主张比例原则应升格为一项宪法基本原则,并就比例原则在宪法文本中的规范依据作出了阐释。确定比例原则作为宪法基本原则的地位,即表明比例原则可以全方位约束所有公权力,并可普遍适用于所有部门法之中,作为部门法领域的基本原则而存在。宪法原则说顺应了比例原则的发展趋势,能够解决理论界对比例原则的适用范围之争,为比例原则在部门法领域中的适用提供合法性证成。例如,于改之等据此认为,作为宪法的基本原则,比例原则应当在刑法中得以广泛适用。但是,宪法原则说存在比例原则的宪法规范依据尚未统一明晰等问题,这仍有待理论界进行进一步廓清。第三,部门法原则说。部分学者从除却行政法之外的其他部门法领域出发,探讨比例原则在其中的地位。例如,郑晓剑认为,比例原则具有本体论与方法论双重性质,具备成为一项民法基本法律原则的基本品质。部门法原则说顺应了“私法宪法化”“公私法融合”的理论发展趋势,以开放的姿态回应了比例原则范式转型的需求。但亦有反对者认为,部门法原则说过度拔高比例原则的地位,忽视了比例原则在不同部门法中的适用限度问题。例如,康浩认为,比例原则可作为民事立法、执法和司法的审查原则,但难谓在民事领域具有普适性。比例原则在部门法领域的适用限度与强度等问题亟须理论界作出进一步回应。

   二、党内法规体系中比例原则适用的正当性分析

   根据党的十八届四中全会的基本精神,党内法规体系与国家法律体系相辅相成、并行不悖,二者皆是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党内法规体系是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规组成的有机统一体。党内法规体系基于党的领导产生,是管党治党的重要工具,对规范和调整党的领导和党的建设活动具有重要意义。党的十八大以来,党内法规体系建设驶入快车道。在建党100周年之际,习近平总书记曾宣布,完善的党内法规体系已经形成,这表明党内法规体系建设取得了历史性突破,党内法规体系达到了更加成熟、更加稳定的新高度。然而,与国家法律建设相比,党内法规体系建设经验相对欠乏,制度建设尚不健全。为此,更需借鉴国法建设经验,利用比例原则对党内各项行为活动进行约束和指导。党内法规体系的内在目的指向、内在价值立场与外在表现形式皆表明党内法规体系与比例原则深度契合,比例原则应当突破国法体系之畛域,在党内法规体系中得以广泛适用。

   (一)党内法规体系的内在目的指向:规制党的权力

在我国政党主治的背景之下,中国共产党的权力具有最高权威与最高作用力。权力是一把双刃剑,规范与制约权力至关重要,我们必须利用法治方式将权力运作过程纳入可控的规范体系之中。权力的规范和制约是党内法规的根本指向,党内法规一直是中国共产党规制权力的重要方式。作为党内法规规范的集合体,党内法规体系的重要目的之一在于加强和改善党的领导,有效规范并限制权力的滥用,将权力关进制度的笼子里,深入推进全面从严治党。此处的权力主要是指党的权力。党的权力由各级各类党组织的权力、党员领导干部的权力等多种权力构成。就党的权力的性质而言,党的权力属于一种公权力,具言之,党在管理内部事务时行使的是社会公权力,在管理国家公共事务时行使的是超国家公权力。在依据党内法规管党治党的过程中,中国共产党的权力属于社会公权力。作为党内法规体系中最高位阶、最具权威的“指示器”,《中国共产党章程》在总纲和各个分章中多次确认党的领导的地位与重要性。在党政联合发文等情形下,党与国家机关之间更多地呈现为“党在国家中”的关系,党与国家机关共同管理国家公共事务,此时中国共产党的权力与国家公权力更为趋近。“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”被写入2018年3月通过的《宪法修正案》之中,并作为国家根本制度条款而存在,这在宪法文本层面上明确了党的权力具有国家公权力的性质。但是,党的权力属于政党权力,其不同于国家公权力,若将其简单归于国家公权力的范畴则不甚妥当。因之,应当将此种情境之下的党的权力定性为一种超国家公权力。比例原则脱胎于限制公权力的思维土壤,具有规范限制公权力的天然功能,党内法规体系规制党的权力的内在目的指向为比例原则的适用提供有效凭据。与此同时,从法属性的角度来看,公法在总体上统一规范和控制公权力运作,党内法规体系的内在目的指向反映出其近似于公法体系的基本属性。如上文所述,在公法之中,比例原则主要用于调整“权力—权力”“权力—权利”间的关系。转换至党内法规体系的语境之内,比例原则主要通过“党组织权力—党员权利”“党组织权力—党组织权力”的适用结构对党组织权力运行加以有效调试。(点击此处阅读下一页)


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