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崔修竹 崔丕:美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判中的钓鱼岛问题

更新时间:2022-05-18 15:34:01
作者: 崔修竹   崔丕  

  

   摘要:在美日两国返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判初期,日本政府要求美国政府同意其公开发表关于“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分”的声明。美国政府坚持以美国国务院新闻发言人答记者问的方式阐明上述立场,并将施政权与主权问题分离开来,主权争端由当事国协商或提交国际法院仲裁。在美日两国谈判有关返还区域的法律文件过程中,日本政府提出在返还协定第一条的《附件》中以经纬度线标示返还区域,从而将钓鱼岛纳入其中。美国政府虽然同意以经纬度线标示返还区域,但坚持采取《谅解议事录》的形式。面对中日两国关于钓鱼岛主权归属问题的争端,美国政府压制中国台湾当局关于返还钓鱼岛施政权、暂不将钓鱼岛纳入返还范围的要求,仅仅同意敦促日本与中国台湾当局讨论钓鱼岛问题。美国政府将钓鱼岛的实际控制权移交给日本政府,为中日两国关于钓鱼岛主权争端埋下了祸根。

   关键词:美国;日本;钓鱼岛;琉球群岛;谅解议事录

  

   钓鱼岛问题已经成为深刻影响和制约中日关系发展方向的重要因素。中日关于钓鱼岛主权归属问题的争端,其形成与美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的进程具有不可分割的关系。自从2002年日本外务省解密中日邦交正常化谈判的历史档案以来,国际学术界就开始研究中日邦交正常化进程中的钓鱼岛问题。①其后,伴随着美日两国政府陆续解密有关美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的历史档案,国际学术界开始关注美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判进程中的钓鱼岛问题。②但是,无论是在完整地利用美日两国政府解密档案的程度方面还是在历史认识方面,仍然存在着诸多值得继续深入探讨之处。本文拟在对美日两国政府解密档案进行互证研究的基础上,重点探讨以下三个问题:在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判初期,美日两国政府究竟是怎样确定对钓鱼岛问题的基本政策的;在美日两国政府代表开始具体讨论有关返还区域的法律文件形式时,美日双方的谈判策略究竟出现了哪些重要的变化;在美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判的整个过程中,美国政府究竟是怎样处理日本政府与台湾当局之间关于钓鱼岛主权归属之争的。本文最后论述了美日返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判进程中钓鱼岛问题的发展态势极其深刻影响。

   一、美日两国政府确定对钓鱼岛问题的基本政策

   美日两国政府对钓鱼岛问题的基本政策是与美日关系中的“冲绳问题”联系在一起的。第二次世界大战结束以后,在对日本的战后处理过程中,美国政府始终坚持对冲绳进行“战略托管”。根据1951年9月签署的《旧金山对日和约》第三条规定,美国政府获得了对北纬29度以南“西南诸岛”(含琉球群岛和大东群岛)的施政权。③1953年12月25日,美国琉球民政府发布第27号公告,首次以经纬度线的方式标示琉球群岛的地理界线,并将钓鱼岛纳入琉球群岛的范围。④1957年6月,艾森豪威尔总统颁布第10713号政令,将钓鱼岛纳入美国琉球民政府的施政权之下。⑤在整个20世纪50年代,美国政府首先将返还冲绳施政权与日本重整军备问题直接联系起来。当日本鸠山一郎内阁推行“自主重整军备”政策,试图以此推动美国政府调整对冲绳政策并改善与苏联的关系时,美国政府又将冲绳问题与千岛群岛问题直接联系起来,防止日本在千岛群岛问题上向苏联妥协。20世纪60年代,美国政府开始将冲绳问题与日本在亚洲太平洋地区发挥更大作用的问题联系起来。日本经济的高速增长和日本政府保持与美国的战略协调,促成了美国政府对冲绳政策的转变。1967年11月,美日首脑会谈确定在未来“两三年内”返还冲绳施政权。1969年11月21日,美国尼克松总统和日本佐藤荣作总理大臣发表《美日首脑联合声明》,约定按照“撤除核武器、冲绳基地与日本本土基地相同、1972年内返还施政权”的原则,处理冲绳问题。⑥美日两国政府关于钓鱼岛问题的基本政策,就是在返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判过程中确立下来的。

   从1970年2月起,日本内阁总理府与外务省开始讨论返还谈判的具体事项及其对策,决定“在佐藤、尼克松会谈中达成谅解的返还施政大纲的框架内(撤除核武器、冲绳基地与本土基地相同、1972年内),尽可能缔结简洁的施政权返还协定。以此作为基本方针,进行外交谈判”⑦。1970年5月6日,日本外务省美国局北美第一课提议:“鉴于返还协定必须经过美日两国国会的审议和批准,返还协定本身应当尽可能简明扼要,详细的协商事宜应当通过附属议定书或换文的方式来处理。”⑧1970年5月12日,日本外务省美国局提出:在当前阶段,应当首先与美国方面讨论“冲绳居民的请求权处理方式问题、关于驻日美军地位协定以外的各种设施的规定问题、美国在冲绳资产的处理问题、在冲绳的美资企业以及自由业者的权益问题”⑨。1970年8月12日,日本外务省美国局北美第一课课长提出了“美日返还冲绳交涉的主要问题点例示”,概括了应当列入《美日返还冲绳协定》的事项。具体内容如下:(一)前言—协定的主旨;(二)美国方面放弃的权利与利益,包括地域方面的规定;(三)日美两国之间诸条约协定的适用范围;(四)根据地位协定提供的设施和区域;(五)美国之音:仅限于承认近乎现状的活动;(六)关于经济和财政方面的原则规定:包括货币兑换、财政转换、返还日本国有资产、美国资产的处理、琉球政府财产处理、邮政金融结算;(七)其他:包括请求权、美国军政府、美国民政府、琉球政府的各种法令的效力及其处理方式、民事和刑事审判、协定生效时间。此外,美日之间预定签署谅解议定书的事项有:拟提供的设施和区域名称、用途,承认美国之音的各种条件,货币兑换,美国资产的处理,美国方面设置的电话网络的处理,琉球政府财政赤字的处理,美国以及其他国家在冲绳的外资企业及自由业者的处理,其他美国民间权益(学校、广播)的处理,各种转让事宜,美国琉球民政府的职能、航空、航海、气象业务,美军纪念碑以及墓地的处理,开设美国总领事馆。⑩在这里,我们可以清楚地看到,日本政府预定谈判的重点目标之一就是返还区域问题,涉及返还区域的具体事项将通过“附属议定书或换文”的方式来处理。

   1970年4月6日,美国国务院向美国驻日大使通报《美日返还琉球群岛和大东群岛协定草案》。关于返还区域,《草案》第一条第二段指出:“琉球群岛和大东群岛是指北纬29度以南包括冲绳和西南诸岛在内的所有岛屿以及这些岛屿的领水,根据1953年12月24日签署的《美日返还奄美大岛协定》,该协定所包括的岛屿以及领水不在其内。”(11)1970年4月7日,美国国务院向驻日大使下达了关于返还冲绳谈判的指令文件。该指令规定:美国对日谈判的目标是保持冲绳基地美军最大限度的灵活性,有序转让冲绳行政管辖权,最大限度保证美国的经济和财政利益,保证美国商人的前途和其他在冲绳的美国私人利益,保证公众对美军继续存在的支持。此外,还应当谈判与返还施政权有关的“特殊协定”,包括地位协定、日本对冲绳的防卫责任、移交民政权利、经济和财政协定、美国之音中转站。(12)从美国政府的返还琉球群岛和大东群岛施政权谈判方针来看,美国政府准备返还的区域就是《旧金山对日和约》第三条规定的区域,并没有明确提出钓鱼岛问题。

   引发美日两国政府直接讨论钓鱼岛主权归属问题的事件是中国东海海域海底石油资源问题。1968年,联合国亚洲远东经济委员会组织由美国、日本、韩国、中国台湾科学家组成的科学调查团对中国东海大陆架进行考察,确认该海域大陆架是世界上蕴藏石油最丰富的地区之一。同年末,日本政府请求美国琉球民政府“清除中国人在钓鱼岛活动的痕迹”。1969年5月9日,琉球政府石垣市当局在钓鱼岛、黄尾屿、赤尾屿及南北小岛树立“主权碑”。1970年7月7—16日,美国琉球民政府当局在钓鱼诸岛设立“禁止登陆警告牌”(13)。日本政府的这些活动,引起中国台湾当局的警觉。1970年7月17日,中国台湾当局宣布对东海大陆架天然资源拥有主权。1970年7月28日,台湾当局授予美国海湾石油公司在钓鱼岛海域勘探石油的特许权。(14)1970年8月10日,日本外务大臣爱知揆一在日本参议院发言称:“尖阁诸岛属于西南诸岛,日本对该区域拥有潜在主权。”(15)从此,中日两国关于钓鱼岛主权归属问题的争端凸显出来。

   1970年8月11日,美国国务院向美国驻中国台北大使发布指令,要求其按照该指令解释“西南诸岛”的定义,这是美国政府首次表达对钓鱼岛问题的立场。该指令共计包括三项内容:首先,“日本政府尚未要求美国确认关于‘西南诸岛’一词的含义,如果日本提出要求,国务院的立场如下:用于对日和约第三条中的该词,当初的涵义是包括尖阁诸岛。和约中的西南诸岛一词,是指第二次世界大战末期在日本统治下的北纬29度以南的所有岛屿,和约中对此并无其他表达”。其次,“根据该条约,美国政府将尖阁诸岛作为琉球群岛的一部分进行施政管辖,认为日本仍然拥有琉球群岛的潜在主权。美国对琉球群岛的施政权,预计将在1972年返还日本”。再次,“美国政府认为任何关于尖阁诸岛及其毗邻大陆架的争端应当由争端双方去解决”。(16)8月19日,美国国务院向美国驻日大使发布指令,除重申1970年8月11日国务院致美国驻中国台北大使指令的内容以外,还特别指出:“11日指令的第三项内容,并不表示美国意在引起人们怀疑日本对这些岛屿的主权,而仅仅想要表明,一旦发生关于尖阁诸岛主权的争端,对日和约和返还协定都不应该成为争端的决定因素。争端应当由提出主权主张的当事者去解决,或通过第三方(例如国际法院)来裁决。”(17)显然,美国政府重新解释《旧金山对日和约》第三条的地域范围,使其立场具有双重特征:其一,决意将我国钓鱼岛的施政权返还给日本;其二,美国政府不介入有关钓鱼岛主权归属的争端。

   1970年8月31日,爱知大臣与美国驻日大使迈耶举行会谈。爱知大臣提出:“日本政府拟公开发表声明:尖阁诸岛是琉球的一部分,请求作为琉球群岛施政者的美国政府不予以反对。”(18)1970年9月8日,日本外务省美国局局长东乡文彦会见美国驻日公使斯奈德,东乡再次提出日本政府公开发表声明的问题:“尖阁诸岛是琉球的一部分,并将包括在返还琉球协定当中。”斯奈德根据美国政府的指令精神答曰:“美国政府不希望发表公开声明,也不希望卷入争端。”但是,美国政府愿意“通过国务院发言人答记者问的方式”表明其立场。(19)

   1970年9月10日,美国国务院对日提交《答记者问》的稿本,全文如下:“问:有报道说,作为琉球群岛的一部分,在现处于美国施政权下的尖阁诸岛上,竖起了中华民国国旗。关于将来对尖阁诸岛的处理,美国将采取什么立场?答:根据对日和约第三条,美国对‘西南诸岛’拥有施政权。在该条约中使用的这一词语是指:第二次世界大战结束时在日本统治下的、并且在该条约中没有特别提及的、北纬29度以南的所有岛屿。在该条约中使用的这一词语,意为包括尖阁诸岛。根据该条约,美国政府对作为琉球群岛一部分的尖阁诸岛拥有施政权,但是认为日本保留对琉球群岛的潜在主权。按照1969年11月尼克松总统与佐藤荣作总理大臣达成的协议,琉球群岛的施政权将在1972年内返还日本。问:当发生尖阁诸岛主权归属问题的争端时,美国政府将采取何种立场?答:对于任何对立的要求,我们认为上述事项应当在当事者之间解决。”(20)

至此,美日两国政府对钓鱼岛问题的基本政策已经确立下来。从日本来说,日本政府谋求美国政府承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分”,表面上是针对中国台湾当局,实则要求将其纳入美日返还琉球群岛和大东群岛施政权协定的范围,为日本政府实际控制钓鱼岛预作账本。从美国来说,美国政府重新界定《旧金山对日和约》第三条地域的范围,将《旧金山对日和约》第三条与美国琉球民政府第27号公告直接联系起来,既承认“尖阁诸岛是琉球群岛的一部分,属于未来返还施政权的范围”;又将施政权与主权归属相对分离,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《世界历史》2014年第5期
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