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倪峰:俄乌冲突下美国内政外交的变动与调适

更新时间:2022-05-09 10:06:07
作者: 倪峰  

  

   俄罗斯与乌克兰之间的冲突(以下简称“俄乌冲突”)给美国的内政和外交带来了严重冲击。美国人暂时团结起来支持乌克兰和反对俄罗斯。在政治极化和通货膨胀的影响下,美国总统拜登(Joseph R. Biden)从俄乌冲突中的获益有限,其执政和中期选举的前景并不乐观。俄乌冲突引发了自“9·11”事件以来对美国外交政策和战略的最大反思,为美国注入了新的使命感,并改变了美国对盟友和对手的战略考量。

   (一)俄乌冲突下美国国内政治的变动

   1. 美国形成了很强的亲乌反俄的民意基础和两党共识

   美国迅速在俄乌冲突上达成了跨越党派的共识。民调显示,绝大多数美国人都认为俄乌局势对美国非常重要、影响很大,要求拜登将俄乌冲突与通货膨胀作为首要任务处理;美国人普遍同情乌克兰,将俄罗斯视为美国的重大敌人,认为俄罗斯是“入侵者”且试图重建苏联的边界。美国两党的超级多数都赞成对俄罗斯实施严厉的经济制裁,向乌克兰提供财政援助和武器,接纳一定数量的乌克兰难民,即使自身承受一定的经济代价。两党多数赞成派兵增援北大西洋公约组织(以下简称“北约”)盟友,但反对派遣美国军队到乌克兰与俄罗斯作战;大约三分之一的美国人赞成军事行动,即使冒着与俄罗斯发生核冲突的风险。在美国政治极化的环境中,这种共识是少见和显著的,而且可能持续一段时间。

   “亲俄罗斯”的美国前任总统特朗普(Donald Trump)及其支持者处于防守位置。在特朗普接管美国共和党之前,共和党比民主党更加反对俄罗斯,但特朗普领导了共和党的“亲俄罗斯”转向。共和党内存在一大批极右翼人士,将俄罗斯总统普京(Vladimir V. Putin)视为“白人父权制基督教价值观”的捍卫者,即对抗世俗的多元主义、自由主义、全球主义的统治。俄乌冲突爆发后,特朗普不得不为自己的“亲俄”言论辩护。他的一些支持者仍在发表类似言论,引发共和党内其他成员的不满和谴责。

   2. 俄乌冲突对拜登执政的拉抬作用有限

   俄乌冲突产生的“聚旗效应”明显弱于“9·11”事件。美国在遭受严重的外来威胁时,通常会出现“聚旗效应”,即民众将总统视为国家团结的焦点,反对党降低批评的力度,总统的支持率迅速上升。“9·11”事件发生后,时任美国总统布什(George W. Bush)的支持率迅速从50%飙升至90%,持续两年后才降到原水平。但2022年2月下旬以来,拜登的支持率仍维持在40%~50%,与之前相比没有明显上升。可能有以下三方面原因:俄乌冲突不是发生在美国,触发的爱国热情不够高;美国共和党并没有因为反俄罗斯就认同拜登,反而批评拜登应对不够强硬有力;油价上涨和通货膨胀阻碍了拜登支持率的反弹。

   俄乌冲突为拜登的执政带来非常有限的利好。它为拜登支持率的下行趋势提供了短暂的缓冲,拜登和民主党趁机将油价上涨归咎于俄罗斯。“聚旗效应”有助于挽回部分先前对拜登执政不甚满意的民主党人和中间人士。该效应能否继续稳住拜登的支持率、能否拉抬民主党的中期选举选情,取决于危机的后续发展、拜登的应对策略以及通货膨胀的程度。

   俄乌冲突让拜登的执政重回现实。拜登在执政首年推行雄心勃勃的政府支出计划和社会改革项目。但在俄乌冲突和通货膨胀的压力下,拜登执政的第二年转向更温和、更现实的议程。在2023财年预算案中,拜登明显向中间立场靠拢,放缓推动进步派议程,转而推进“两党团结议程”。该预算案不仅强调将大力解决通货膨胀和削减财政赤字,而且明确大幅度增加国防支出,强调将保持对中国和俄罗斯的强大威慑力作为预算案的重点。

   目前多数美国人仍不信任拜登处理危机的能力。民调显示,多数美国人不赞成拜登对俄乌局势的处理,但支持他采取的具体行动,例如对俄罗斯实施制裁和不直接军事介入。换言之,美国人对拜登处理危机行动的支持尚未转化为对其执政的更强支持。原因在于,自美国从阿富汗撤军后,美国人对拜登处理危机的能力尚未恢复信心;政治极化也严重抑制了共和党人对拜登的认同,即使部分人赞成他处理危机的行动。如果拜登能继续恰当地应对危机,那么美国人对其能力的信心可能有所恢复。从长远来看,拜登政府应对俄乌冲突的战略是否恰当并不完全取决于当下的国内支持,但如果当下国内支持不够充足和持久,拜登政府就可能畏首畏尾,不敢推行大胆且富有远见的外交战略。

   (二)俄乌冲突下美国外交战略的延续与调整

   尽管拜登政府的《国家安全战略》报告尚未发布,《国防战略》报告尚未完全公开,但从近来美国政府的举动和战略界的反思中,可以初步窥探后乌克兰危机时代的美国外交战略。

   1. 美国的战略重心仍在中国

   拜登上任后,延续特朗普将中国视为美国首要战略竞争对手的定位,并试图与俄罗斯谋求缓和,建立可预测的关系,以使美国专注印太地区。俄乌冲突爆发后,美国面临将全球战略资源向欧洲转移的巨大压力。未来美国与俄罗斯会进入一个较长时间的紧张对抗状态。至少在短期内,俄罗斯仍将是美国的紧迫威胁和主要的核威胁。

   俄乌冲突并没有改变美国的战略重心。拜登政府的官员多次明确表示,俄罗斯是紧迫威胁,但中国是步步紧逼的挑战,是唯一能够形成系统性挑战的国家,不能因为乌克兰危机而过分强调俄罗斯的长期重要性。美国新版《国防战略》报告也明确指出,中国是美国最重要的战略竞争者,中国在印太地区的挑战优先于俄罗斯在欧洲的挑战。

   2. 俄乌冲突激活了美国及其联盟

   经历漫长的反恐战争,多数美国人已厌倦海外军事干预和国际义务。尽管近年来美国形成新的对华共识,但仅此并不足以避免国内党派斗争和动员美国人,也不足以快速推动“新印太同盟体系”的建构。俄罗斯的军事行动对美国重振军力和联盟的刺激作用可能强于中国的挑战。在2023财年预算案中,美国将国防部预算增至7730亿美元,比2022年增加4.5%,还将投入403亿美元来增强美国的核武库。这场危机也让北、“四国机制”和“奥库斯”等美国联盟体系有了新的使命感和目标感。

   俄罗斯的军事行动还赋予美国及其盟友新的道德感。在经历漫长的反恐战争、混乱的阿富汗撤军之后,美国士气低落,其软实力和国际形象严重受损。但俄罗斯的军事行动使美国至少在西方世界重夺道德制高点。拜登在波兰发表了里根式的演讲,宣称西方与俄罗斯之间正展开“一场民主与专制、自由与镇压、基于规则的秩序与暴力统治之间的斗争”。同样,在美国的宣传中,中国与美国的竞争并非两极对抗,而是“民主世界”与“威权国家”之间的全球竞争。后乌克兰危机时代的美国外交战略,将强化意识形态和价值观,加强“西方民主国家同盟”在应对中国和俄罗斯带来的挑战中的作用。

   3. 美国正在制定同时应对中俄挑战的战略

   美国及其盟国对俄罗斯迅速实施了前所未有的金融和贸易制裁。尽管制裁无法立即制止俄罗斯的行动,但显示了美国丰富的外交政策工具箱,可能对美国未来的战略手段产生重要影响。第二次世界大战后美国主导建立自由主义国际制度,并推动经济全球化。这既有利于美国延续霸权,也便于其在危机时刻将国际制度和相互依赖武器化。尽管美国也受制于这两项武器,但其霸权地位决定美国更能利用它们来威慑和攻击他国,并尽量减少对自身的损害。

   面对中国与俄罗斯的关系,美国正试图找出新的应对战略。正如布热津斯基(Zbigniew Brzezinski)所言,“美国最大的地缘政治潜在危险是中国与俄罗斯或许还有伊朗结成大联盟”。特朗普和拜登执政初期都试图通过缓和与俄罗斯的关系、从中东撤军来全力应对中国的挑战。俄乌冲突爆发后,美国试图“压华制俄”, 要求中国制裁俄罗斯、对俄罗斯施压,并警告中国如与俄罗斯站在一起,会付出经济代价。但不少美国人已认识到暂时无法离间中国与俄罗斯的关系、需要同时应对两国挑战的现实,转而竭力将中国与俄罗斯捆绑在一起。他们宣称中国已决心全力倒向俄罗斯和反对西方,中国、俄罗斯、伊朗、朝鲜已结成所谓的“邪恶轴心”,试图以此来动员国内支持和团结盟国。

   尽管美国战略界警告美国当前既无能力也不应该两线作战,但拜登政府通过将斗争意识形态化,正在部分重拾冷战式的遏制战略。白宫印太政策协调员坎贝尔(Kurt Campbell)宣称,尽管美国同时深入参与两个战场很困难,也很昂贵,但这是必不可少的;他相信美国正在进入这样一个时期,这将是对美国和这一代美国人的要求。许多美国精英乐见借俄乌冲突来对衰落中的俄罗斯进行战略打击,并使俄罗斯日益成为中国的战略负担。

   一些战略界人士并不反对美国两线作战,但强调美国急需加强资源动员和再分配。他们认为,美国必须大规模增加国防支出和快速扩张军备。美国共和党领袖希望将2023财年国防部预算增加到8000多亿美元,众议院军事委员会副主席称,未来美国需要将其国防预算占国内生产总值(GDP)的比重从当前的3.5%提升到5%。美国的战略重心在继续向印太地区转移的同时,需要在欧洲、印太地区、中东地区这三个战略区域更好地平衡资源投入。未来美国可能会大力支持欧洲盟国增强军力以应对俄罗斯的威胁;在中东地区依靠外交来应对伊朗,并使用无人机来执行反恐任务;在印太地区建设更强的海军和空军,帮助印太盟国加强自身防御能力,并加强与印太国家的经济联系。

   (三)结语

   尽管美国做了自我调适,但俄乌冲突清楚地表明,世界日益多极化,美国无法自行其是。俄乌冲突可能提升了美国在西方的形象与地位,但人口超过全球半数的非西方世界,却质疑美国的任性、虚伪与自私。美国鲁莽地推动“北约东扩”而招致地缘政治威胁,还拒绝承担造成地区不稳定和人道主义灾难的责任。美国一方面批评印度、波兰、匈牙利、土耳其等国不符合“西方民主标准”,另一方面不得不依赖它们来应对“威权国家”的挑战。美国迷恋自己表面上的经济实力和金融霸权,但其对俄罗斯制裁警醒了许多国家。未来各国必将竞相增强本国金融和贸易系统的独立性,减少对美元体系以及美国市场、企业、技术、供应链、传播渠道的依赖。随着各国纷纷加设经济壁垒,全球化和自由贸易将进一步受限,世界经济增长和科技创新将减速。美国拒绝考虑他国的安全与利益,要求各国选边站队,但中国、印度等重要新兴国家坚持独立自主的外交路线。后乌克兰危机时代,各大国将竞相增强军备或加强联盟,世界多极化趋势将加速,美国主导的国际秩序将萎缩甚至崩溃,全球治理将遭遇更大的困难。

  

   注释略。节选自《国际经济评论》

  


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