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罗欢欣:论琉球在国际法上的地位未定

更新时间:2022-05-05 23:40:00
作者: 罗欢欣  
下辖一个远东支部(Subcommittee on the Far East, 简称SFE或是SWNCCFE),以专门处理领土调整(Territorial Adjustment)问题,具体以“处分从日本剥离出来的领土(Disposition of Areas to be Removed from Japan's Sovereignty)”为议题。[66]按照该委员会及其报告讨论的会议纪要,对于《波茨坦公告》所述之“吾人所决定之其他小岛”中的小岛是否含琉球群岛,最早在美国军部与国务院之间发生了争议。对此,早在1944年12月20日召开的一次会议上,担任远东支部负责人的布莱克斯利(Blackslees)提出,琉球或冲绳是包含在“菠茨坦公告中所说‘吾人所决定之其他小岛’中的‘小岛’之内的”。[67]然而,布莱克斯利的说法未被文件确认,而且很快被二战胜利(1945年)后的文件所否定。

   首先,在1945年9月6日,驻日盟军最高司令部颁布“投降后美国初期对日政策”,对日本的领土专门规定为,“日本主权将被限定在‘本州、北海道、九州、四国’,以及按照《开罗宣言》等美国是或可能要成为缔约国的其他协定所规定的周边其他小岛之内”。[68]虽没有具体规定“其他小岛”的范围,但明确说明以《开罗宣言》为依据。1945年10月25日,美国参谋长联席会议(JCS)在其 570/40号文件中将琉球划为首要基地区域(primary base areas)时提到:“所有从日本分离出来的委托统治岛屿和太平洋中心岛屿,包括琉球和小笠原群岛,将放于美国专有的战略控制之下”,此规定暗示琉球属于“从日本分离出来的领土”。[69]1945年11月1日,盟军最高司令部颁布“占领和控制投降后之日本基本指令”,其第1条(b)款再次规定,“本指令中所述的日本,其定义包含:4个主岛:北海道(旧称虾夷)、本州、九州、四国,以及邻近的包括对马岛在内的1000个附属小岛屿”。[70]仍然只是暗示未提到的其他岛屿可能从日本分离,而没有对琉球是否属于“其他小岛”进行专门说明。但是,到了1946年1月29日,驻日盟军最高司令部发布《关于若干外廓地区在政治上行政上自日本分离之备忘录》,其中对日本的定义是:日本由四个本岛(北海道、本州、九州、四国)和约1000个较小的邻接岛屿所组成,包括对马岛及北纬30度以北的琉球(南西)岛屿。[71]至此,日本领土与琉球的界线以北纬30度为界得到清楚划分,即以北的琉球群岛为日本,以南的琉球群岛则不再属于日本(或者说已经从日本分离),此时,北纬30度被视作日本的“一条实际边界线”(a real boundary)。[72]

   琉球并不包含在“吾人所决定之其他小岛”之内,这一观点在1947年美国国务院的PPS/28号文件(凯南报告)中进一步得到认可。该文件在分析中提到:

   “琉球群岛在今天的地位是完全不确定的(completely indefinite)。技术上作为日本的一部分,它的地位在《波茨坦公告》中没有确定,该公告将日本的领土限制在四个主岛以及‘我们决定的其他小岛’之内。这个附带的‘我们’,在这里明显指该文件的签字方美国、中国和英国。不管这一条款的最后解释是什么,我们有理由认为,冲绳以及琉球岛链的中部和南部不是属于这些‘小岛’的范畴,对于最高司令部所提之南部30度边界线的接受,构成了一种默示的国际认可(tacit international recognition),即该线以南的琉球已经不再被视作日本的一部分(the Ryukyu south of that boundary were no longer to be considered a part of Japan)。”[73]

   美国军方和政府方面关于战后日本领土处置相关的文件中,不少都明确反映出琉球不应包含在日本领土的范围之中,本文选取1947年PPS 10/1文件地图作为范例(参见图1)。值得一提的是,按“北纬30度”划界的理由是认为“北纬30度以北”的区域在历史上不属于琉球,而是日本九州岛鹿儿县的一部分。譬如,在1946年1月31日的JCS 570/50号文件中,南西诸岛也以北纬31度为界。后来,军部一名哈佛大学毕业的日本专家赖肖尔(Edwin O. Reischauer, 后为美国驻日本大使)认为应该以北纬28度东经40度为界,该线以北属于日本本土(Mainland),以南才是琉球。[74]经过讨论,到了1946年3月,盟军最高司令部同意改为以北纬30度为界,并要求保持与1946年1月29日指令的一致性。这样,北纬30度到31度之间的鹿儿岛(Kagoshima)区域就被归入日本的本土。[75]基于同样的理由,后又将北纬30度线调整为29度线。为了区分方便,美国内部文件还以“北部琉球”(Northern Ryukyu)和“南部琉球”(Southern Ryukyu)概念来区分。[76]这便是《旧金山和约》中的“北纬29度”界限之形成,其理由是认为“北部琉球”并不是传统意义上的琉球,而是日本鹿儿岛县的领土范围,“南部琉球”才是真正应该脱离日本的琉球。[77]

  

   图1.1947年PPS 10/1文件地图,日本领土限于中心方框内(琉球不在其中)[78]

   有必要指出,日本对于盟军发布的以上命令及解释是清楚的。日本曾在1947年试图说服最高司令长官麦克阿瑟,但以失败告终。1947年3月,日本为展开进一步的领土协商计划而制定了一份针对琉球的29页的报告,以试图澄清日本的领土边界,提出《波茨坦公告》中的“吾人所决定之其他小岛”过于模糊。报告名称为“邻近日本的小岛”(Minor Islands Adjacent to Japan Proper),主要目的在解释琉球以及其他南西诸岛,其中附加了五份地图,从各个历史阶段分别说明琉球与日本的地理、历史、政治与种族等方面的联系,突出强调了琉球人与日本人的平等与相似等因素,而弱化了琉球与中国的联系及当时琉球人作为“二等公民”的真实地位。[79]这份报告相当于日本政府觊觎琉球主权的理论准备。

   接着,1947年6月4日,日本召开首次新闻发布会,希望尽早召开和平会议。次日,日本新任外长芦田(Ashida)趁机宣布“冲绳对于日本的经济并不是很重要,但从感情因素出发,国家期望归还(return)这些岛屿”。[80]此番言论遭到了麦克阿瑟的强烈反对,麦克阿瑟一再表态说“琉球人不是日本人”。[81]并且,芦田的言论在一定程度上也激怒了其他各国。记录反映,当时不只美国,其他国家对于日本的领土言论也反应强烈,所以芦田事后承认自己“在领土问题上说得太多了”。[82]此后日本吸取经验教训,在1947年9月13日举行的铃木与艾克尔伯格(Suzuki Eichelberger)讨论和平条约及安保问题的会议中,“铃木向艾克尔伯格提出的讨论前提是冲绳与小笠原是日本以外的领土。”[83]

   2. 战时占领期间琉球地位未定

   接下来,琉球作为“从敌国剥离的领土”脱离日本以后,其自身的主权地位又如何呢?一方面,美军“直接统治”但不拥有琉球的主权是基于其在《开罗宣言》中关于“领土不扩大”的承诺。同时,美军的这种直接统治在性质上属于战时占领,在国际法上,占领事实本身不能获得领土主权,不属于国际法上的领土取得方式。[84]所以,琉球从此成为地位未确定的领土。

   《奥本海国际法》认为,占领是作战的一个目的。如果交战国成功地占领了敌国领土的全部或者一部分,它就实现了战争的一个重要目的。这时,它不但可以将敌国领土的资源用于军事目的,而且可以暂时保持敌国领土作为自己军事胜利的保证,因而使敌人认识到有接受媾和条件的必要。国际法关于作战的规则在占领问题上比任何其他部门都进步。[85]占领者绝不能仅因占领领土的事实而获得对该领土的主权,它实际上对该地区暂时行使军事权力。国际法对于占领国不仅赋予权利,并且也课以义务。占领国在军事占领期间,还应该遵守关于战时占领的国际法规则,如关于战争法与人道法的海牙体系与日内瓦体系。[86]同时,占领不能与侵略混为一谈。占领是对敌国领土的暂时占有,入侵则以保有该领土为目的。[87]以美国为首的盟军对于琉球的“直接管理”只是暂时的军事占领,不能获得琉球的领土主权。

   从国际法上说,对特定领土的处理尚不能确定是否为最终方案,或者在其最终地位的解决方案出来之前进行共同统治(condominium)的领土是地位未定的领土。[88]琉球显然符合这样的状况。在1945年日本投降、琉球从“敌国剥离”以后,琉球的领土地位无论在理论上(依国际法律文件的规定),还是在实践中(盟军的占领),都处于一种待定的状态。就是说,琉球虽然已经从“敌国剥离”,但它的实际地位还未决定,盟军的军事占领还只是一个暂时安排。

   三、《旧金山和约》与琉球的法律地位未定

   (一)对日媾和的政治与法律背景

   琉球作为从敌国剥离的领土,尽管在日本投降后已从日本分离并被美军政府单独占领,但美军政府并不以获得主权为目的,因而琉球的领土归属及法律地位此时没有确定。同时,日本在二战结束后即被盟军占领并进入战时占领阶段,从法律上讲,日本与盟国的战争状态并没有结束。所以,通过订立和平条约结束与日本的战争状态并对未决事项加以确认是一件必要的事情。

   1945年通过的《联合国宪章》倡导深刻吸取世界大战的教训,“欲免后世再遭今代人类两度身历惨不堪言之战祸”,然而,世界很快又陷入冷战和局部战争。1950年6月27日朝鲜战争爆发后,琉球群岛中的冲绳迅速成为美军最重要的作战基地。同时,日本之于美国的战略价值也大大提升。美国在1950年后任命原共和党外交事务发言人杜勒斯(Dulles)为国务卿顾问,最后的对日和约草案就是由杜所起草。

   1951年9月4日,对日媾和会议在美国旧金山举行,故该会议通过的和约又简称为《旧金山和约》。旧金山会议是一个实现美国片面战略利益的媾和会议。美国当时的想法是:“美国总不能强迫和会中的任何国家在和约上签字,不过这个国家也不能阻止其他国家在条约上签字。显然,这些规定是针对苏联等少数主张对日采取更强硬政策的国家,以防止这些国家干扰对日媾和的进程。”[89]所以,中国实施对日抗战长达8年之久,却被完全排除在了旧金山会议之外,并且参加会议的苏联、波兰、捷克斯洛伐克都未在和约上签字。印度、缅甸、南斯拉夫因反对美国的媾和政策也拒绝参加旧金山会议。最后,参会的52个国家里面只有48个国家签字,而中、苏、英、美四个主要作战盟国里面的就有两个(中国与苏联)不是和约的签字国。[90]

“条约不及第三国”是一项基本的法理。对此,国际法学家安齐洛蒂(Anzilotti)亦提到:“很少有国际法原则是像它一样确定和得到普遍承认的”。[91]仲裁员胡伯(Huber)于1928年4月4日在“帕尔马斯岛案”的裁决中亦明确提到:“很明显,不论对于该条约的正确解释怎样,该条约不能解释为对独立的第三国的权利进行处分。”[92]就一个条约而言,第三国是指非该约当事国的国家。因此,一个国家如果并未参与条约的谈判和缔结,当然是第三国。即使参加了该约的谈判,如果该国并未签署该约,或者签署而在需要做出批准、接受或核准的情况下并未做出,它仍然是第三国。[93]按照这些国际法理论与实践,中国政府有充分的理由反对《旧金山和约》不利于中国的安排(譬如剥夺权利、设定义务),而有利于或无关于中国的条款,(点击此处阅读下一页)


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