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罗欢欣:论琉球在国际法上的地位未定

更新时间:2022-05-05 23:40:00
作者: 罗欢欣  
由美国指派之最高统帅指挥,各国部队参加占领”;“天皇及日本政府之权力,将隶属于最高统帅。最高统帅具有实施投降条款,执行占领及管制日本各种政策之一切权力”。[40]

   按照战前制定的日本投降后基本政策,最高司令部对日本本土实行间接统治,即保留天皇制度体系,对当地民众通过日本政府实施间接控制(indirect control)。[41]然而,与“间接统治”完全不同,琉球一开始就被盟军实施了“分离性处理”:天皇制在琉球并不适用,而是由美军代表盟国直接进行军事统治。天皇是日本政权的象征,所以,对于琉球的单独安排也就意味着在法律意义上,日本的政权所及领土已经不再适用于琉球,琉球在战后即成为了“从敌国剥离的领土”。1946年1月29日发布的《关于若干外廓地区在政治上行政上自日本分离之备忘录》(SCAPIN 677)对日本领土进行了明确定义后指令:“即日起日本帝国政府对日本以外的区域或此区域内的任何政府官员、职员或个人,停止实施一切政府的、行政的权力或实施这些权力的企图”,[42]即琉球被视作日本以外区域(area outside of Japan)。与最高司令部间接管理下的日本不同,琉球被留在了美军的“直接统治”之下。[43]

   按照战后计划委员会(PWC)的计划,所谓间接管理便是保留日本的天皇及相应的官僚机构,只是国会、参议会成员、部长与副部长等原高级官员的职务暂停。[44]同时,按照《波茨坦公告》第10条、第11条:“日本政府应当将阻止日本人民民主的复兴与增强的所有障碍予以消除”,“日本最后参加国际贸易关系当可准许”。对于间接管理的地区,日本有责任进行民主改革和重建和平经济。但是,此时的琉球已经不被视作日本领土,所以,这些对日本政府民主管理与经济发展方面的期待和安排都不适用于琉球。[45]

   而美军的“直接统治”则意味着,与盟军占领的日本本土相比,琉球的统治更没有组织性和管理性。[46]占领琉球的第一年,统治琉球的机构经常在美国的陆军与海军之间变动,直到1946年7月才确定下来,而作为专门统治琉球的军政府——琉球群岛美国民政府(USCAR)直到1950年才正式设立。[47]占领之初,美军将居民赶入收容所,以暴力强制手段接收了广大的军用地并无偿使用。[48]1948年5月琉球银行成立,股份的51%被美军掌控,直到琉球“复归”日本时,美军拥有的股份才向居民开放,改组为普通银行。[49]美军曾在奄美、琉球、宫古、八重山四个群岛上分别设置了居民自己的群岛政府,但1952年4月撤消了当地政府,在美国民政府下设置了统一的琉球政府。琉球政府虽然采取了三权分立的形式,但其权限极为有限。琉球政府行政主席由美民政副长官(后来的高等专务官)任命,不得不直接或间接听从美军的指示。琉球立法院虽然由居民直接选出的议员构成,但实际上选举会受到美军的干涉,而且立法活动被限制在和布告、命令(实质上就是美军的命令)不相抵触的范围之内。[50]

   “琉球居民”的法律地位又如何呢?琉球居民进出琉球列岛必须申请美国民政府发行的渡航证明书,而美国民政府经常不作任何说明就停止护照的发放。护照发放的停止是美国民政府控制政治活动、言论自由最有效的手段。甚至于发生过东京大学的学生回琉球过完暑假,无法取得护照(签证)只能退学的事。另外,1945—1958年琉球通用的货币是一种被称为B币的军票。[51]1950年,美国民政府还公布了琉球独立国国旗,只是没有普及使用。[52]而在美国军政府统治期间,琉球的船舶旗也是独立的。[53]1947年,麦克阿瑟建议对日本的占领可以结束了,因为最高司令部的目标已经大部分实现,但是琉球必须继续留在美军控制之下,因为琉球人不是日本人。[54]

   (二)琉球受“分离性处理”的法律性质

   “分离性处理”的合法性取决于它是否具有明确的国际法依据,事实上,盟军占领文件中所提及的权力来源正是其法律依据的表述。1945年11月,《为占领和控制投降后之日本对盟军最高司令官基本指令》第2条规定:“你(即盟军总司令,笔者注)在日本所拥有的权力与权威的基础来自于美国总统所签署的《盟军司令委任令》、《日本投降书》、《日本天皇的执行令》……而这些文件又都建立在1945年7月26日的《波茨坦公告》等文件的基础上。”[55]指令是由美国国家陆海军协调委员会(SWNCC)和参谋长联席会议(JCS)向时任盟军最高司令官的麦克阿瑟下达的,因为麦的身份具有双重性,他同时也是美国远东军总司令,所以对他的指令中同时出现了国际法与国内法文件。其中只有《日本投降书》、《波茨坦公告》与《开罗宣言》属于国际法渊源。

   1.《日本投降书》

   日本的投降文件实际上包含一系列文书,包括:日本天皇1945年8月15日发布的停战投降诏书,同日日本政府致中美英苏政府的投降电文,以及在各降区日本向受降将领呈递的投降书等。1945年9月2日,各作战盟国及日本代表在停泊于东京湾的美国战舰密苏里号上举行正式的受降仪式,作为战败国的日本的签字代表有新任外相重光葵和陆军参谋长梅津美治郎,而作为战胜国的中国、美国、英国、苏联、澳大利亚、法国、新西兰、荷兰等国代表都在投降书上签字。所以,我们通常所说的《日本投降书》主要是指这一份正式签署的文件。鉴于这一份文件的多边性、公示性和代表之权威性,它毫无疑问具有国际条约的性质,产生条约国际法的效力。

   一个条约在法律上成立,因而发生拘束各该当事国的法律效果,该条约的规定即成为各当事国的法律,各当事国必须予以善意履行。[56]日本在其正式签署的投降书中明确承诺接受中、美、英发布的《波茨坦公告》(苏联后来加入)的条款。因此,《波茨坦公告》条款被明纳入了投降书之中,成为投降书内容的一部分。日本在投降书中同时承诺,“日本所支配下的一切军队,悉对(中、美、英、苏)盟国无条件投降”,并且“服从盟国最高司令官及其指示,对日本国政府之各机关所课之一切要求,应予以应诺”等,这便是日本无条件投降的确认。据此,日本有义务全面履行投降书中的承诺,而各盟国亦享有投降书上约定的各项权利。

   当然,除了以上多边条约的约束外,在中日两国之间,日本还有义务遵守其单方面向中国递交的投降书或是正式通电电文之内容,因为在实在国际法上,国家的单方行为也是国际义务的来源,国家的正式声明、通告都是一种单方行为。对此,国际法委员会工作报告明确予以确认,[57]国际法院在“法国核试验案”中也明确予以认可。[58]所以,以下正式通告亦可以说是日本国际义务的来源,譬如,日本政府在1945年8月15日致中、美、英、苏政府的投降电文如下:

   一、关于日本接受波茨坦宣言之各项规定事,天皇陛下业已颁布赦令。

   二、天皇陛下准备授权,并保证日本政府及日本大本营,签订实行波茨坦宣言各项规定之必需条件。

   天皇陛下并准备对日本所有海陆空军当局,及在各地受其管辖之所有部队,停止积极行动,交出军械,并颁发盟军统帅部所需执行上述条件之各项命令。[59]

   日本发布的投降电文与其正式签署的投降书的内容一致,反复强调了对《波茨坦公告》条款的认可与遵行。从国家单方行为的角度,日本应该履行自身的承诺。

   2.《波茨坦公告》和《开罗宣言》

   《开罗宣言》是中、美、英等二战主要盟国于1943年在开罗召开会议后所发表的宣言(苏联为之后声明加入的盟国)。《波茨坦公告》最初由中、美、英三国在1945年7月26日于波茨坦召开会议后所发表(苏联在之后声明加入)。关于《波茨坦公告》和《开罗宣言》是否为条约的问题存在争论,一些学者认为,《波茨坦公告》与《开罗宣言》没有经历签署、批准等正式的条约缔结程序,因而在国际法上不具有法律效力。[60]然而,这样的说法明显不成立:

   首先,按照习惯国际法,国际法对于条约的形式并没有实质的要求,根据缔约方自己的意见,只要取得一致同意,一项条约甚至可以见于换文或会议记录中。[61]《维也纳条约法公约》虽然作了“书面协定”的定义,但它在第3条又规定,这一限制并不影响“非书面协定”的法律效力。[62]同时,对于条约是否需要批准等程序性问题,《维也纳条约法公约》在第14条、第15条、第16条都规定了要以缔约国的同意为准。也即,只要是缔约国认为不需要经过批准等程序,或者没有作特别要求,都不影响符合缔约国意志的条约生效。《开罗宣言》与《波茨坦公告》是作战盟国真实意思的表示,各国在战争时期及战争胜利以后都一再地声明认可和遵行,其作为条约的有效性是有充分理由的。

   其次,《日本投降书》中明确约定了“遵从《波茨坦公告》条款”,而《波茨坦公告》又明确规定“《开罗宣言》必须实施”,所以,这两个条约实际上又已经被纳入到投降书的内容,成为投降书的组成部分。换个角度说,假如《波茨坦公告》条款不加以遵从和实施,投降书的签订还有什么意义呢,《波茨坦公告》不但是投降书的内容,而且是核心内容,代表了各国联合作战的根本目的。

   再者,国家首脑是国家权威的最高代表和象征,《开罗宣言》与《波茨坦公告》作为中国、美国和英国等国家的首脑公开的、权威的、集体的承诺,其内容本身产生了明确的国际法义务,是国际法的义务渊源。其效力依据就和前面提及的日本天皇的投降通告一样,国家有义务按照其发布的公告内容信守承诺。对此,《奥本海国际法》中亦将《波茨坦公告》作为一个典型的因签字而具有法律效力的国家单方声明的例证。[63]

   综上,《开罗宣言》与《波茨坦公告》不但在条约国际法和国家单方行为上具有效力,在内容上亦得到《日本投降书》的确认和保证。同时,所谓“无条件”就是接受战胜国的一切条件。因而在条约解释上,即便存在不明朗或分歧,必然应该作有利于战胜国而不是有利于侵略国的解释。对此,《维也纳条约法公约》第75条所规定的“侵略国问题”可以佐证,该条特别指出:“本公约之规定不妨碍因依照联合国宪章对侵略国之侵略行为所采取措施而可能引起之该国任何条约义务”。

   (三)“分离性处理”与琉球法律地位未确定

   1. 琉球不属于《波茨坦公告》中的“其他小岛”

   如前所述,盟军占领日本和对琉球实施“分离性处理”,均以《开罗宣言》、《波茨坦公告》和《日本投降书》所形成的权利义务为基础,而这三个文件属于国际法的渊源,使琉球的“分离性处理”具备国际法上的合法性。接下来,受到这种“分离性处理”后的琉球的法律地位又如何呢?这实际上又涉及到对《波茨坦公告》之领土条款的解释问题。之所以涉及到条约解释,因为按照《波茨坦公告》,“日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定之其他小岛之内”,那么琉球是否属于“吾人所决定之其他小岛”的范围内呢?

   条约解释是国际法上很重要的一个问题。特别是由于条约规定所用的文字有时难免存在或多或少含糊暧昧的缺点, 从而引起条约当事国的争论。[64]《维也纳条约法公约》第31条规定:“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义,善意解释之”,此解释通则亦为国际法委员会和国际法院所认可,具有习惯国际法的性质。[65]首先,琉球群岛包含大小岛屿150多个,其中最大的岛屿冲绳有1200余平方公里,人口一百多万,是除日本的本州、北海道、九州、四国以外的第五大岛屿。如果从字面意义上看,琉球作为一个全长1000多公里的岛群,难以被视作“小岛”。事实上,以《波茨坦公告》的文字含义为基础,美国军方以及政府方面对“其他小岛”问题有过明确的讨论与解释。

陆海军协调委员会(SWNCC)成立于1944年11月,(点击此处阅读下一页)


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