返回上一页 文章阅读 登录

张明:正确认识与妥善化解地方政府债务风险

更新时间:2022-05-05 20:34:22
作者: 张明  

  

   在新发展阶段,正确认识和妥善化解地方政府债务风险是“统筹发展与安全”的要求。党的十九大把“防范化解重大风险”列为三大攻坚战之首;“十四五”规划指出要“稳妥化解地方政府隐性债务”;2021年底召开的中央经济工作会议强调要“坚决遏制新增地方政府隐性债务”。那么,地方政府债务问题为什么会出现?怎么理解地方政府债务隐性债务中的“隐性”两字?地方政府债务“显性化”措施效果如何?地方政府债务存在哪些风险?应如何妥善化解这些风险?就此,中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任、研究员、博士生导师张明接受了采访。

   问:地方政府债务问题持续引起了社会各界高度关注。追根溯源,地方政府债务这样大的问题因何出现?

   张明:地方政府长期大量举债,是地方政府债务问题最核心的事实之一。这说明地方政府财政收入持续小于财政支出,地方财政收支长期存在显著缺口。实际上,如果要追溯地方政府债务问题的源头,不得不提到的是1994年的分税制改革。

   在分税制改革前,大致从80年代开始,为调动地方经济建设的积极性,我国实行的是财政包干制。有一种通俗的说法是,地方财政“交完了中央的,剩下的都是自己的”。财政包干制的实行确实极大扩充了地方政府的财力,地方财政预算内收入稳步增长,地方政府预算外收入的增长更加迅猛。然而与此同时,全国财政预算总收入占GDP的比重、中央财政预算收入在全国财政预算总收入的比重却出现了显著降低。这对于中央政府宏观调控能力的充实是极为不利的。

   在分税制改革后,中央财政和地方财政的关系得到了重塑。中央财政预算收入在全国财政总预算收入中的比重开始明显上升,与之相应,地方财政预算收入占比显著下降。上述现象背后,体现的则是中央与地方关系中“财权出现上移,事权出现下沉”的趋势。分税制改革还有一个重要的措施在于约束地方政府的举债行为。1994年我国颁布的《预算法》中明确规定,地方政府不能在预算中列赤字;除法律和国务院另有规定外,地方政府也不能通过发行地方政府债券融资。

   在经济社会发展过程中,地方政府履行提供公共服务职能的水平客观上要不断提升,这就需要有相应的财政支出做支撑。分税制改革后,地方财政收入的扩增受到严格限制,“财权上移、事权下沉”的局面在很大程度上加剧了地方财政收支缺口。此后,地方财政收支缺口的弥补方式主要有以下三种:

   其一,是中央财政对省级地方政府的转移支付。中央政府从1994年开始对各省级地方政府进行转移支付来平衡各地区的财政收支缺口。1994年至2008年,中央转移支付从总量上看,多于地方财政收支缺口。换言之,在这段时期,大部分省级地方的财政收支盈亏平衡,必须依靠中央政府的财政转移支付才得以实现。但与此同时,落实到基层之后,很多地市、县区财政收支缺口甚至仍远多于转移支付的数额。而越是到基层,地方政府提供公共服务所需要的财政支出比重就越大,这也就是“事权下沉”的内涵。

   其二,通过地方政府性基金预算收入渠道为财政支出融资。从结构上来看,政府财政预算收入有四块内容,分别是一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入和社会保险基金预算收入,俗称财政“四本账”。其中后两项收支及用途较为固定,而衡量综合财力的主要是一般公共预算收入和政府性基金预算收入。土地出让金收入是地方政府性基金预算收入的一部分,尤其在2000年之后,成为其中最重要的部分。通常所说的土地财政收入,指的就是这部分财政收入。根据财政部公布的数据,2020年全国地方政府性基金预算本级收入约为8.99万亿元(人民币,下同),其中国有土地使用权出让收入约为8.41万亿元,占比近93.6%。在一定意义上,分税制改革助推了土地财政模式的形成,而土地财政模式又成为高房价的成因之一。

   其三,地方政府变相通过设立地方融资平台公司进行表外融资,进一步弥补地方财力的不足。由于分税制改革后地方政府面临直接举债的限制,从20世纪90年代中期起,以城投公司为代表的地方政府融资平台开始涌现。在2008年全球金融危机爆发后,我国推行了一系列积极的财政政策,四万亿财政刺激计划是其中的核心。然而这四万亿中,需要地方政府配套的部分为2.82万亿元,资金来源主要是地方财政预算内收入、政策性银行贷款及财政部代发的地方政府债券融资。

   事实上,在全球金融危机后的三年内,中国基础设施建设投资规模远不止四万亿,而地方政府则成为最重要的“出资人”之一。这一轮财政刺激计划的实施,对原本就不宽裕的地方财政来说,无疑是雪上加霜。在这轮投资浪潮中,地方政府或者为融资平台提供违规担保,或者以国有土地资源作为抵押,以城投公司为主的地方融资平台成为地方政府获取银行贷款的渠道。总之,地方政府融资平台获得了野蛮生长的机会,而地方融资平台以地方政府隐性担保所承担的巨额债务,也就构成了后来所称的“地方政府隐性债务”中最主要的部分之一。

   问:怎样理解地方政府债务隐性债务中“隐性”的内涵?

   张明:在国际上,比较通用的政府债务分类工具是“财政风险矩阵”,这个工具将政府有关债务划分为直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务及或有隐性债务。所谓隐性债务,是相对于显性债务来说的。一般来说,政府的显性债务是纳入政府财政预算中的债务,也可称为政府法定债务、表内债务。因此,隐性债务是不纳入政府预算管理、政府不直接承担偿还责任的债务。地方政府隐性债务的结构复杂,除了上述通过地方政府融资平台变相举借的债务,还包括违规提供担保获取的债务资金、甚至直接违规举债等产生的债务,以至于迄今为止学界对中国地方政府隐性债务的规模及测算标准,仍存在分歧。

   当然,我国地方政府隐性债务的形成有特定的历史背景,其内涵也在不断变化。随着2014年10月国务院“43号文”正式发布、2015年初新《预算法》正式实施,地方政府债务治理进入了新的时期。在此之前,国家审计署分别于2011年和2013年进行了两次地方政府性债务审计,审计报告中均把政府有关的债务分为三类,分别是政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务以及政府承担一定救助责任的债务。其中第一类是严格意义上的政府债务,后两类在2013年审计报告中统称为“政府或有债务”。2014年国务院“43号文”中规定,以2013年债务审计结果为基准、考虑审计后增减情况,把存量政府性债务纳入预算管理。具体来看,这里的存量债务包含但不限于地方政府及其部门举借的债务,企事业单位举借的、政府应当偿还的债务,或有债务中确需政府或其单位依法承担偿债责任的债务,以及政府与社会资本合作项目(PPP)中的财政补贴等支出。在2015年之前,根据当时《预算法》的规定,这些存量债务可以认为是地方政府的隐性债务。2015年起,随着纳入政府预算管理,这部分隐性债务开始被置换为地方政府债券,到2018年存量债务“显性化”置换工作基本完成。

   然而,从2015年至2017年,地方政府融资平台违规举债仍时有发生,政府引导基金、PPP项目等成为新的地方政府隐性债务扩张渠道。根据我们的研究,特别是自2016年起,曾受到市场追捧的PPP项目使得地方政府隐性债务快速升高近80%,进而导致中国政府部门负债率超过了60%的警戒线。

   近年来,在地方政府债券之外形成的、与地方政府隐性担保有关的债务规模持续增加,并逐渐走向“隐性化”,成为我国系统性金融风险的重要来源。因而,“十四五”规划从实施金融安全战略的高度提出,要“稳妥化解地方政府隐性债务”。国际货币基金组织(IMF)报告显示,到2018年和2019年中国地方政府隐性债务分别达36.8万亿元和42.5万亿元,占当年GDP的比重分别为40.2%和42.9%。化解地方政府隐性债务风险已经成为地方政府债务这一矛盾的主要方面。

   问:地方政府融资平台后续发展是怎样一种状况?

   张明:四万亿基础设施建设投资浪潮之后,地方政府融资平台获得了野蛮生长的机会。有数据显示,2008年至2010年末,全国地方融资平台数量从近3000家增加到6500余家,其中大部分是区县级平台。根据国家审计署2011年《全国地方政府性债务审计结果公告》,2010年末地方融资平台债务中,政府负有偿还责任的部分约为3.14万亿元,政府负有担保责任的部分超过8100亿元。

   需要指出的是,四万亿投资确实极大推动了中国经济增速回暖。但在经济得以快速复苏的同时,信贷风险也开始迅速集聚。于是从2010年起,中央政府要求央行收紧货币政策,商业银行因此开始缩减投向基础设施建设领域的信贷规模。然而,基础设施建设项目本身具有资金需求量大、建设期限较长的特点,需要持续的资金供应。如果银行贷款出现断供,大量的基础设施建设投资很有可能沦为半途而废的“烂尾工程”,为地方政府和商业银行都会带来巨大的损失。

   在此背景下,商业银行通过“银信合作”“银证合作”“银保合作”等表外途径,规避掉了监管,继续为地方融资平台提供融资,中国版的影子银行业务应运而生。自此,影子银行与地方政府隐性债务之间保持着密切的“镜像关系”。根据国家审计署2013年6月的《全国地方政府性债务审计结果公告》,地方融资平台债务中政府负有偿还责任的部分约为4.08万亿元,政府负有担保责任的债务约为0.88万亿元,政府可能承担一定救助责任的债务约为2万亿元。

   在2014年10月国务院“43号文”发布之后,城投公司普遍走上了转型之路,大的方向是剥离地方政府融资平台的职能,进而建立起风险自担、自负盈亏的现代企业制度,开展市场化经营。但据我的了解,对大多数城投公司来说,业务转型过程是比较困难的。

   例如,根据原银监会2013年发布的文件,融资平台的退出必须具备牵头银行发起、各总行审批、三方签字、退出承诺等条件。如果能顺利退出融资平台,城投公司就成为了社会资本,后续还可以参与政府采购、PPP项目等。而这实际上意味着,转型与否对于城投公司本身的主营业务与公司治理可能没有太大影响。因为近年来,政府采购、PPP项目、政府引导基金等又成为了新的地方政府隐性债务扩张渠道。根据IMF的报告,从2016年至2021年,中国地方政府融资平台债务余额从20.31万亿元增长到49.88万亿元,2022年预计还将达到57.6万亿元。而在中国地方政府隐性债务的结构中,融资平台债务占主要地位。

   诚然,地方政府融资平台成为产生地方政府隐性债务的主要渠道,但是我们不得不承认的是,设立融资平台初衷,或许是好的。融资平台的出现在很大程度上缓解了地方政府提供基本公共服务、兴建市政基建等所需资金的缺口。在经历四万亿刺激计划、影子银行的兴衰之后,地方融资平台的乱象才成为了棘手的问题。关键在于如何解决这一问题。

   问:近年来,地方政府债务治理持续推进。地方政府债务“显性化”措施实施效果如何?

   张明:在我国地方政府债务治理中,“开前门”、“堵后门”,“修明渠”、“堵暗道”措施是共同发力的。其中,“开前门”、“修明渠”指的就是地方政府以新《预算法》为依据,进行债券融资的债务“显性化”措施。近年来,地方政府债券的市场份额稳步扩大,2021年末占债券市场托管余额的23%,成为债市第一大券种。地方政府债务“显性化”效果值得肯定。一方面,地方政府债券融资用来支撑公益事业、基础设施建设及国家重大工程的建设,发挥了扩大有效投资的积极作用;另一方面,自2015年起地方政府通过发行置换债券完成了此前存量隐性债务的表内化,一定程度上缓释了存量非政府债券形式债务的风险。

(点击此处阅读下一页)

爱思想关键词小程序
本文责编:admin
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/133207.html
文章来源:国家金融与发展实验室
收藏