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陈国权 皇甫鑫:功能性分权与中国特色国家治理体系

更新时间:2022-05-05 20:18:08
作者: 陈国权   皇甫鑫  

  

  

  

   摘要:功能性分权是指决策权、执行权、监督权的分权。我国在推进国家治理现代化的过程中,正致力于构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制。权力是履责的工具,权责一致是有效治理的前提。功能性分权生发于事务分工→职能分定→责任分置→权力分立的逻辑,具有抽象性、嵌套性、相对性等特征,适应并扎根于中国独特的政治经济基础。在功能性分权的框架下,可以通过政治权力与治理权力的统筹设置以及制约、监督、协调等机制的合理配置与动态调适,实现国家治理体系效率与廉洁双重目标的均衡。

  

   一、问题的提出

   构建科学有效的权力结构与运行机制是推进中国共产党治国理政和国家治理现代化的重中之重,也是健全“中国之制”、提升“中国之治”的关键所在。对于现代国家而言,权力的配置形态是国家治理体系的集中反映,并在一定程度上决定着权力运行与权力结果。在以美国为代表的部分西方国家,国家权力配置的基本形态为三权分立的政治性分权,具体体现为立法权、行政权、司法权三权之间及其内部的权力分立与制衡。西方政治性分权的权力配置形态决定了其制衡先于并优于效率的体制架构。毋庸置疑,无论在政治实践还是理论探索中,我们都否定了三权分立的政治性分权体制对于中国的适用性。但需要注意的是,在否定的同时,中国共产党逐步探索了中国特色的权力配置体系。党的十七大报告提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”;党的十八大报告在此基础上提出要“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”;党的十九大报告则更进一步对决策权、执行权与监督权的运行予以明确要求,提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”。在我国,决策权、执行权、监督权的分权实际上是基于功能的权力划分。基于此,我们将中国共产党提出并持续探索的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制称为“中国特色的功能性分权”。

   “功能性分权”是我们学术团队近期提出的新概念,但此前学界已展开了较为丰富的相关研究。这些研究主要集中在三个方面:一是将决策权、执行权、监督权的三分理解为行政分权,专指行政体制内的权力划分,讨论在行政体制内如何合理配置制约与协调机制以建设廉能政府(竺乾威,2014;王浦劬,2015;薛刚凌,2021:7)。行政三分的相关研究多以深圳的大部门制改革为实践案例(唐亚林等,2014)。二是分别以决策权、执行权、监督权为研究对象,对决策结构与过程(周光辉,2011)、执行效率与效果(麻宝斌、仇赟,2009)以及监督方式与路径(何增科,2011)等展开研究。三是对其实践意义的阐释和推进路径的研究,如唐亚林(2015)认为决策权、执行权、监督权相互制约构成了中国特色的功能性制约模式。

   中国功能性分权的实践显然超越了行政三分的范畴,逐渐在执政党内部、国家体系内部以及党与国家体系之间展开。随着功能性分权实践的持续推进,出现了一些亟须回答的理论问题:第一,功能性分权的理论逻辑是什么?对于传统分权理论有何推进?第二,功能性分权与中国国家治理实践的适应性何在?第三,在功能性分权的框架下,如何实现国家治理多元目标的均衡,从而提升国家治理的整体效能?

   本文认为,对于功能性分权的认识应当置于更加宏观的公权力配置的视野。此外,只有从关系的角度看待决策权、执行权、监督权,才能明晰中国特色国家治理体系的全貌。再者,尽管功能性分权体系是一种功能性的权力制约模式,但其影响却超越了权力约束本身,应当将其视为理解国家治理的模型。基于此,本文试图回到功能性分权的理论根源,运用比较的方法讨论其在中国国家治理体系中的合理性与有效性问题。

   二、分权的分工逻辑:从功能性分工到功能性分权

   决策、执行、监督的事务分工是维持组织有效运行的基本方式。在政治体系中,决策活动、执行活动、监督活动的分离是理性政治秩序建立的起点,而后经由职能的分定、责任的分置与权力的分立形成决策权、执行权、监督权相互关联的权力体系。概言之,决策权、执行权、监督权三分的内在逻辑为事务分工→职能分定→责任分置→权力分立。

   (一)复杂性治理与功能性分工

   现代社会具有复杂性治理的特征。在复杂性治理条件下,分工是一切社会活动达到预定目标的基本途径。在经济学看来,分工是提高效率的必要方式,“劳动生产力上最大的进步,以及所有劳动指向和应用的地方展现出的熟练程度、技能和判断力的提高,似乎都源于分工”(斯密,2014:7)。斯密在《国富论》中第一次系统阐释了劳动分工理论,认为分工之所以可以带来效率,其原因有三:第一,每一个特定环节的工人技能得到提升;第二,免除了在不同类型工作之间来回转换耗损的时间;第三,大量精减劳动力的机械的发明使一个人能够胜任多个人的工作。在斯密之后,其他经济学人提出的产业分工、区域分工、国际分工等理论总体上都是围绕分工与效率的关系展开的。社会学家孔德首次提出分工不是经济的独有现象,而是“社会生活最本质的条件”(转引自涂尔干,2020:26)。涂尔干进一步提出分工是“社会事实”,分工最直接的功能或作用是产生了两人或多人之间的团结感,形成了“社会团结”(涂尔干,2020:83-92)。与经济分工和社会分工相似,政治分工是政治体系理性化的产物,政治分工在提高效率的同时也可以增强政治主体间的联结。但与经济分工和社会分工不同的是,政治分工内含着权力属性,政治分工的本质在于权力的分配。

   随着现代化进程的不断推进,国家治理的环境日益复杂,国家治理的任务也日益繁重。在此背景下,政治分工就成为复杂性国家治理的必然选择。亚里士多德最早从政体的维度提出了政治分工思想,认为一切政体都有三个要素:议事机能、行政机能和审判机能(亚里士多德,1965:218)。之后的学者多将亚氏的“政体三要素说”视为西方分权理论的源头,与西方分权体制中的立法权、行政权、司法权相对应。实际上,这一对应未必准确。从学理上说,与亚氏的政体三要素对应更为准确的是决策活动、执行活动与监督活动这一最基础的功能分化。决策、执行、监督的功能性分工是任何现代管理活动都具备的三项功能和环节。组织通过这种专门化的分工实现组织效率的提升与组织间关系的联结,从而适应复杂性治理环境。历史上的三次社会大分工促进了社会生产效率的提高,使人类社会得以从野蛮时代向文明时代发展。正如恩格斯所言:“文明时代是社会发展的这样一个阶段,在这个阶段,分工、由分工而产生的个人之间的交换,以及把这两者结合起来的商品生产,得到了充分的发展,完全改变了先前的整个社会”(马克思、恩格斯,2012:190-191)。从这个意义上说,分工在某种程度上是一种自然规律,这一规律适用于各种经济组织、社会组织和政治组织。

   (二)组织职责的功能性配置

   在政治体系中,分工活动的推进需要政治组织及其人员职能范围以及责任边界的划分。换言之,有效组织的基本特征是明晰的职能分配和责任履行,即组织职责的确定。

   就组织职能而言,决策活动、执行活动、监督活动的功能性分工通过事务范围界定与职位赋予的方式生成决策职能、执行职能、监督职能,这一过程是将事务赋予组织或人的过程。在韦伯看来,分工是现代科层组织最重要的特征之一,体现出法理型权威基础上的价值理性(韦伯,1997:242)。实际上,科层制分工的核心是职能的分定,分工本身就是职业化运动,可以说科层制组织就是一个职位与职能体系,通过职位与职能的确定形成组织内的分工与协作关系(张康之、张乾友,2011)。作为一种典型的科层组织,政治组织的功能是经过政务活动的专业化分工而被注入特定职位的。因此,在政治组织理性化的过程中,职位成为事务分工与职能分定的纽带,形成事务与职能的互动关系。

   组织责任与组织职能是一一对应的关系,有何种职能就需要履行何种责任,责任的不完全履行在某种程度上就意味着职能的不完全实现。因此,决策职能、执行职能、监督职能需要通过决策责任、执行责任、监督责任的履行来实现。换言之,职能是划定责任的准则。在传统政治理论中,有何种权力才能界定出相应的责任。然而,实践中经常会出现权责背离或权责不一致的现象。从理论上看,导致这一现象出现的主要原因在于政治组织的权力本位,由权力定义责任履行的范围。责任政治与责任政府理论的提出则在一定程度上颠覆了这一观点,认为政府先是由职能界定的责任主体,而后才成为权力主体(陈国权等,2009:2)。责任政治与责任政府的建构逻辑不仅需要责任先置,还必须责任分置,在决策、执行与监督职能分定的基础上确定决策、执行、监督的责任划分。

   (三)功能性赋权与组织目标的实现

   权力是履责的工具,权责一致是有效治理的前提。没有权力的责任将变成无源之水、无本之木,得不到履行;但责任也应当成为勘定权力的边界,确定有何种责任,才可赋予相应的权力,以防范出现任意行使权力而不履行责任、加深责权不对等、扰乱责权配置秩序的风险。在现代社会,公共事务的分工、公共职能的设定和公共责任的履行最终都需要落实到公共权力的赋予上。因此,决策责任、执行责任、监督责任的履行需要配之以决策权力、执行权力、监督权力,保障政治组织及其人员具备履行责任的工具,实现组织的既定目标。

   依据现代科学管理过程的决策、执行、监督环节,经由事务分工、职能分定、责任分置确立的分权体系更具基础性、一般性和包容性。在这一逻辑中,分权的基础是分工。因此,“分权”这一概念从一开始就并不完全意味着制衡,更不必然与西方国家的“三权分立体制”相对应,我们应该更加客观、准确地看待“分权”。从本质上来讲,政治体制中所有分权形态都源于分工,公共事务越繁杂,对分工的诉求也就越强烈,就越需要分权。从决策、执行、监督的功能性事务分工到功能性职责配置再到功能性赋权,呈现出功能性分权理论的内在逻辑。在决策权、执行权、监督权相分离的功能性分权框架下,配之以不同的权力关系,就会形成完全相异的权力配置形态与权力运行结果。总体而言,这种框架既可以产生权力制衡的效果,又可以发挥分工提升效率的功能,由此也产生了中西方分权的根本差异。以美国为代表的西方国家将决策权、执行权、监督权的分权发展为立法权、行政权与司法权既相互分立又相互制衡的“政治性分权”,即以权力制衡为首要目标,在消极权力观的指引下让国家权力分立并赋予不同组织,组织间相互制衡,防止权力滥用专断。与西方国家的“政治性分权”不同,中国的权力配置方式是沿着决策权、执行权、监督权这一基础性的功能性分权体系来进行的,即以分工提升效率为首要目标,在积极权力观的指引下通过权力功能的划分及其协调制约机制的构建,促进国家治理效能的提升。

   三、功能性分权:一种权力结构与运行过程的制度安排

   如果说资本是经济生活中的权力,那么权力则是政治生活中的资本,权力及其配置是政治制度的核心。当作为一种权力结构与运行过程的制度安排出现时,功能性分权便不再只是一种基础的、开放的分权框架了,而是具有了中国的底色,成为中国权力配置的指导方向,呈现出与西方政治性分权的显著差异。

   (一)西方政治性分权的理论源流

在西方,“分权”似乎与“政治”一样古老,贯穿政治研究与政治发展的始末。分权思想是西方政治思想史的核心议题,萌芽于古希腊,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《社会学研究》2021年第4期
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